IV SA/Wa 2733/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj,, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi H. D.i J.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania wykonania czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko -oddala skargę- Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego S. z dnia [...] lipca 2015r. znak [...] utrzymująca w mocy – po rozpatrzeniu odwołania H. i J. D. – decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] czerwca 2015r. którą odmówiono nakazania wykonania w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Jako podstawę prawną organ I instancji wskazał art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2013r., poz. 1232 ze zm., dalej: p.o.ś.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze zreferowało dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazało, że ostatnio wydaną decyzją z dnia [...] stycznia 2015r. SKO w S. uchyliło decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] grudnia 2014r. (znak [...]) o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko przez P. M. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po przekazaniu sprawy organ I instancji przeprowadził oględziny nieruchomości skarżących oraz P. M., przesłuchał świadków oraz przeprowadził rozprawę administracyjną. Następnie wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2015r., którą odmówiono nakazania wykonania w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Wskutek odwołania wniesionego przez H. i J. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy rozstrzygnięcie Wójta Gminy S. zwróciło uwagę na następujące kwestie. Przesłanką konieczną do wydania decyzji w trybie art. 363 p.o.ś. jest bezsporne ustalenie, że działalność danej osoby negatywnie oddziaływuje na środowisko, co należy rozumieć, że narusza obowiązujące standardy korzystania ze środowiska. Zdaniem Kolegium zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala za stwierdzenie, że działanie P. M. wyczerpuje dyspozycję art. 363 p.o.ś. Z ustaleń wynika, że w piecu kaflowym w letniej kuchni do opalania stosuje się drewno (zapasy w stodole i na podwórku), świadkowie nie potwierdzili, że palone jest w piecu niedozwolonymi substancjami. Ponadto odpady komunalne są prawidłowo gromadzone, a opłaty za ich przekazywanie regularnie uiszczane. Kolegium przyznało, że podczas spalania opału na zewnątrz wydobywa się dym, który może być uciążliwy zwłaszcza dla sąsiadów, ale takie działania nie powodują przekroczenia obowiązujących standardów korzystania ze środowiska. Wskazało także, ze kwestia wybudowania komina niezgodnie z prawem należy do właściwego miejscowo powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w L. toczy się postępowanie odnośnie stanu technicznego budynku letniej kuchni. Na zakończenie podano, że organ I instancji niezasadnie powołał się na art. 105 § 1 k.p.a., ale powyższe nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli H. D. i J. D. Stwierdzili, że wydana decyzja jest niesprawiedliwa i zawiera szereg niezgodnych z prawdą stwierdzeń. Podkreślili, że w protokole kontroli został opisany stan bocznej elewacji ich domu tj. zabrudzenie sadzami ściany oraz dachówki od strony posesji P. M. Zanegowali ustalenia organu, że w piecu w kuchni letniej palone jest drewno, nie zaś niedozwolone materiały. Podnoszą konsekwentnie, że z komina posesji sąsiada dobywa się czarny dym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć obydwu organów orzekających w sprawie stanowił przepis art. 363 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2013r., poz. 1232 ze zm., dalej: p.o.ś.), który organy powiązały z przepisem procesowym tj. art. 105 k.p.a. Zgodnie z przywołanym przepisem prawa materialnego wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działanie negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Przepisy art. 362 ust. 2-5 stosuje się odpowiednio. Co prawda istnieje sprzeczność między osnową decyzji, a wskazaną podstawą prawną tj. art. 105 k.p.a. ale wadliwość ta nie miała żadnego wpływu na wynik sprawy, co słusznie oceniło SKO. Jeśliby bowiem organ miał na celu zastosowanie art. 105 k.p.a. winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Tymczasem organ orzekł merytorycznie i odmówił nakazania wykonania czynności, co oznacza, że zastosował art. 363 p.o.ś. a contrario. Niezależnie jednak od brzmienia osnowy rozstrzygnięcia co do zasady jest ono prawidłowe. W każdym przypadku wszczęcia postępowania w sprawie określonej w art. 363 p.o.ś. organ administracji musi zakończyć je wydaniem stosownej decyzji administracyjnej. W związku z tym, jeżeli po wszczęciu postępowania stwierdzi, że nie ma do jego prowadzenia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych to w takim przypadku wójt, burmistrz albo prezydent miasta powinien umorzyć prowadzone postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. Natomiast jeżeli z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że osoba fizyczna negatywnie oddziałuje na środowisko, to organ administracji powinien zweryfikować, czy inny organ administracji nie prowadzi postępowania, w którym może być wydana dalej idąca decyzja, np. zakazująca określonego w niej rodzaju korzystanie ze środowiska, oraz czy np. obiekty budowlane, których korzystania powoduje oddziaływanie na środowisko, zostały zbudowane zgodnie z wymaganiami prawa budowlanego (tak K. Gruszecki, Komentarz do art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska [w:] K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX, 2011). W niniejszej sprawie, choć nie zostało to wyraźnie w zaskarżonej decyzji podane znaczenie mają dwie kwestie: stwierdzenia, że P. M. działaniem swoim negatywnie oddziaływuje na środowisko, a następnie ustalenia, że nie jest prowadzone inne postępowanie administracyjne, w którym może zostać wydana decyzja mająca skutki dalej idące niż orzeczenie wydane na podstawie art. 363 p.o.ś. Odnośnie pierwszej kwestii to konieczne jest ustalenie, w jakich sytuacjach będziemy mówić o działalności wywierającej negatywny wpływ na środowisko, bo to warunkuje zastosowanie omawianego przepisu. Ustawa nie definiuje tego pojęcia, co nastręcza trudności w stosowaniu art. 363 p.o.ś. Wydaje się, że najbardziej obiektywnym kryterium w tym zakresie będzie naruszenie obowiązujących standardów korzystania ze środowiska (tak K. Gruszecki, Komentarz do art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska [w:] K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX, 2011). Z kolei p.o.ś. wprowadza legalną definicję pojęcia standardów emisyjnych, które należy rozumieć jako dopuszczalne wielkości emisji. Dalej wskazuje standardy jakości środowiska jako poziomy dopuszczalne substancji lub energii oraz pułap stężenia ekspozycji, które muszą być osiągnięte w określonym czasie przez środowisko jako całość lub jego poszczególne elementy przyrodnicze (art. 3 pkt 33 i 34 p.o.ś.). Standardy zatem łączą się niezmiennie z pewnymi normami prawa określającymi maksymalne pułapy wprowadzania substancji lub energii do środowiska. Nie chodzi w tym wypadku o jakiekolwiek oddziaływanie na środowisko, lecz przekraczające dopuszczalne standardy. Faktem jest, że rozpoznawanej sprawie organy w ramach prowadzenia postępowania dowodowego nie dokonały pomiaru stężenia zadymienia wytwarzanego wskutek spalania w piecu w letniej kuchni P. M. Jednakże wcześniej przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie dało organowi podstaw do zakwalifikowania immisji powodowanych przez komin sąsiada jako kwalifikujących jego działanie jako negatywnie oddziałujące na środowisko. Zarówno oględziny nieruchomości, zeznania świadków, jak i rozprawa administracyjna nie dawała podstaw, aby działanie to można uznać za naruszające obowiązujące standardy. Jedynie stwierdzono ślady sadzy na budynku skarżących. Niewątpliwie świadczy to o tym, że z komina w letniej kuchni wydobywa się dym, ale nie jest to równoznaczne z tym, że dym ten przekracza dopuszczalne standardy immisji do środowiska. Jak twierdzi K. Gruszecki w przywołanym komentarzu - jeżeli organ administracji nie będzie w stanie wskazać, na czym polega negatywne oddziaływanie i jaka jest jego skala, to powinien rozważyć, czy w konkretnym przypadku nie ma do czynienia z uciążliwościami (a nie negatywnym oddziaływaniem na środowisko), które nie muszą być utożsamiane z negatywnym oddziaływaniem na środowisko, gdyż ich źródłem może być działalność niepowodująca przekroczenia obowiązujących standardów korzystania ze środowiska, ale ograniczająca np. korzystanie z sąsiedniej nieruchomości. W takim przypadku należałoby rozważyć, czy środkiem prawnym służącym wyeliminowaniu uciążliwości nie powinny być roszczenia negatoryjne zgłaszane na podstawie art. 222 § 2 k.c. Sąd orzekający po przeanalizowaniu niniejszej sprawy – jak twierdził organ I instancji – uznaje, że oddziaływanie komina P. M. może zostać zakwalifikowane jedynie jako immisja, dla której właściwą drogą dochodzenia roszczeń jest powództwo przed sądem cywilnym. W świetle rozważań na wstępie wymagała rozważenia druga kwestia tj. czy inny organ administracji nie prowadzi postępowania, w którym może być wydana dalej idąca decyzja, która np. zmieni istniejący stan faktyczny lub zakaże określonych działań. Bezspornym jest, że istniejący stan zagospodarowania na działce skarżących oraz działce P. M., który został zobrazowany materiałem fotograficznym znajdującym się w aktach administracyjnych, wskazuje na znaczny stopień zagęszczenia budynków w okolicy granicy tych działek. Komin letniej kuchni znajduje się w niewielkiej odległości od nowo wzniesionego budynku skarżących. Jednocześnie jest prowadzone postępowanie przez organ nadzoru budowlanego (Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego), którego przedmiotem jest m. in ocena legalności wybudowania letniej kuchni, zwanej w tamtym postępowaniu budynkiem gospodarczym – decyzja MWINB z dnia [...] marca 2015r. nr [...]. W ocenie Sądu toczące się przed nadzorem budowlanym postępowanie może, choć oczywiście nie można tego przesądzić w tym postępowaniu, zakończyć się dalej idącą decyzją jeśli chodzi o skutki. Z tego również powodu Sąd uznał, że postępowanie prowadzone na art. 363 p.o.ś. należało zakończyć rozstrzygnięciem negatywnym dla skarżących. Z tych wszystkich względów Sąd skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.