IV SA/Wa 2733/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozpoznania zarzutu przy modernizacji ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Zaskarżonym aktem, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2017 r., o zmianie przebiegu granicy, pomiędzy działkami ew. nr [...] i [...] oraz nr [...] i [...] (obr. [...], gm. [...]) oraz zmianie powierzchni wskazanych działek. Jako podstawę orzekania przywołano art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.), wskazując, że rozpoznawano odwołanie p. M. K., zwanego dalej "Skarżącym". W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji przywołano następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne: - organ I. instancji przeprowadził modernizację ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], zgodnie z art. 24a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne; podał do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych; do przeprowadzenia czynności technicznych upoważnił określoną jednostkę ([...] ze [...]), zwaną dalej "Wykonawcą", - informacja o rozpoczęciu prac, zgodnie z art. 24a ust. 3 wskazanej ustawy, została wywieszona na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie Starostwa Powiatowego; projekt operatu opisowo-kartograficznego podlegał - na okres 15 dni roboczych - wyłożeniu do wglądu dla osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych, nieposiadających osobowości prawnej w siedzibie Starostwa; informacja była wywieszona na tablicy ogłoszeń w siedzibie Starostwa oraz Urzędu Gminy [...], a także umieszczona w prasie o zasięgu krajowym ("[...]"), - projekt operatu opisowo-kartograficznego został wyłożony do wglądu zainteresowanych osób od 3 czerwca do 24 czerwca 2015 r.; zgodnie z art. 24a ust. 6 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne każdy, czyjego interesu prawnego dotyczyły dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, mógł - w okresie wyłożenia projektu - zgłaszać uwagi do tych danych, - w wykazie uwag i zastrzeżeń, zgłoszonych do projektu operatu ewidencyjnego opisowo-kartograficznego, widnieje zastrzeżenie p. J. K., zwanego dalej "Wnioskodawcą", z 23 czerwca 2015 r.: "proszę o natychmiastowe usunięcie znaków geodezyjnych samowolnie postawionych bez uzgodnienia stron w przeciwnym razie sprawę kieruję do sądu"; pismem z 14 lipca 2015 r. organ I. instancji poinformował Wnioskodawcę o przyjęciu zgłoszonej uwagi, - po terminie rozpatrzenia uwag, dane objęte modernizacją, stały się danymi ewidencji gruntów i budynków; z kolei w terminie 30 dni od ogłoszenia powyższej informacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] ([...] października 2015 r.), można było zgłaszać zarzuty do tych danych, - pismem z [...] grudnia 2015 r., skierowanym do Starostwa Powiatowego w [...], Wnioskodawca zarzucił, że pomiary działek zostały wykonane nierzetelnie; w wyniku tego powierzchnia jego działki (nr [...]) zmniejszyła się; zwrócił się z prośbą "o ponowne pomiary i przywrócenie stanu posiadania", - pomimo upływu terminu zgłaszania zarzutów do danych ewidencji gruntów i budynków, pismo Wnioskodawcy zostało potraktowane jako zarzut do danych ewidencji gruntów i budynków - wobec niezałatwienia jego uwagi, zgłoszonej do projektu operatu opisowo-kartograficznego, - ustalono, że aktem notarialnym z [...] marca 2016 r. (rep. [...]) p. A. i P. C., zwani dalej "Nabywcami", kupili od Wnioskodawcy nieruchomość, oznaczoną jako działki ew. nr [...] i [...]; w związku z tym organ I. instancji uznał nabywców przedmiotowej nieruchomości za strony postępowania; zawiadomieniem z [...] kwietnia 2016 r. strony postępowania zostały poinformowane o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia w sprawie zarzutów do danych, zawartych w ewidencji gruntów i budynków, dotyczących działek ew. nr [...] i [...], - decyzją z [...] października 2016 r. orzeczono o zmianie granic pomiędzy działkami nr [...], [...], [...] i [...], oraz o zmianie ich powierzchni, a organ odwoławczy, orzeczeniem [...] stycznia 2017 r. uchylił ten akt i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia; organ I. instancji wydał decyzje z [...] kwietnia 2017 r., której tyczy niniejsze odwołanie, - przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: w postępowaniu rozgraniczeniowym; w celu podziału nieruchomości; w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów; w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości: na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków - § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r. poz. 1034), zwanego dalej "rozporządzeniem o ewidencji", - jeżeli brak jest dokumentacji, wymienionej w § 36, lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych, poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic (§ 37 ust. 1 rozporządzenia o ewidencji), - zgodnie z art. 24a ust. 9 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych; o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów rozstrzyga się w drodze decyzji (art. 24a ust. 10), - w 1983 roku - na zlecenie Sądu Rejonowego w [...], w zw. ze sprawą o sygn. akt [...] - przeprowadzono rozgraniczenie pomiędzy działkami nr [...] a [...] i nr [...] a [...]; operat techniczny z powyższego rozgraniczenia wykonany w roku 1983 przez geodetę uprawnionego inż. R. S. (nr [...]) został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] kwietnia 1983 r.; nie zawiera on wykazów zmian danych ewidencyjnych, - przy rozpatrywaniu zarzutu uzyskano od Wykonawcy dodatkowe wyjaśnienia, dotyczące rozbieżności w przebiegu granicy między działkami ew. nr [...] i [...] oraz [...] i [...]; w piśmie z [...] stycznia 2016 r. wskazał on, że nieprawidłowości wynikały z błędnych wskazań położenia punktów granicznych przez osoby, występujące w imieniu właścicieli nieruchomości, - Wykonawca przeprowadził uzupełniające czynności, dotyczące ustalenia granic przedmiotowych działek; w protokóle ustalenia przebiegu granic z [...] lipca 2016 r. Skarżący nie zgodził się z ustalonymi granicami między działkami nr [...] i [...] , stanowiącymi jego własność a działkami nr [...] i [...], stanowiącymi własność Nabywców oraz na zmianę powierzchni tych działek, - z materiału dowodowego wynika jednak, że ustalenia granicy pomiędzy działkami ew. nr [...], [...] i [...], [...] dokonano w oparciu o operat z z rozgraniczenia wyżej wymienionych działek (ozn. [...]); stosownie zatem do § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji; analiza danych, zawartych w tym operacie pozwoliła, w pkt nr q1, a, q4 odnaleźć na gruncie słupki betonowe z krzyżem; na podstawie pkt q1 i a przedłużono linię q1-a i wyznaczono pkt q2; wyznaczenie położenia pkt q2 na przedłużeniu linii q1 i a wynika z postanowienia o sygn. akt [...], zatwierdzającego taki sposób wyznaczenia przebiegu granicy (w oparciu o opinię biegłego sądowego); pkt q3 wyznaczono z linii q2-a; z pkt q2 odłożono pod kątem prostym odległość 27,20 i wyznaczono pkt q3; punkty q2 i q3 zamarkowano palikami drewnianymi; pomiaru wszystkich punktów dokonano metodą GPS (odbiornik firmy [...]); obliczone zostały współrzędne geodezyjne wyznaczonych punktów granicznych, - określone we wskazanym operacie rozgraniczeniowym dane zostały zatwierdzone postanowieniem Sądu o sygn. akt [...]; Wykonawca ustalił przebieg linii granicznej zgodnie z jego treścią; dokonał pomiaru granic i - w konsekwencji - obliczył powierzchnię działek, która jest funkcją przyjętych granic, - jak stanowi § 60 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji, danymi dotyczącymi działki ewidencyjnej są m.in. numeryczny opis granic działki ewidencyjnej (pkt.2) oraz pole powierzchni działki (pkt. 3); pole powierzchni działki jest obliczane z pomocą współrzędnych prostokątnych płaskich (numeryczny opis granic) i jest określane z precyzją do 0,0001 ha (§ 62), - w procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków granice i powierzchnie przedmiotowych działek zostały określone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W skardze, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Skarżącego granice działek powinny być wytyczone w taki sam sposób, jak ustalono je postanowieniem Sądu o sygn. akt [...], wykonanym następnie - w postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym w sprawie o sygn. [...] - przez Komornika Sądowego z uwzględnieniem wszystkich wniosków, zgłoszonych przez Skarżącego w dotychczasowych pismach. W szerokim uzasadnieniu skargi przywołano argumentację, mającą przemawiać za tym, że - wyznaczając granice wedle dokumentacji zaakceptowanej zaskarżoną decyzją - uczyniono to wadliwie, gdyż m.in.: - przebieg ustalony był inaczej w toku postępowania komorniczego przy wykonaniu postanowienia o sygn. akt [...], - źle zinterpretowano stosowną dokumentację, przyjmując jakoby punkt graniczny q2 znajdował się na przedłużeniu linii prostej, przebiegającej przez pkt q1 oraz a (w pkt a powinno wystąpić załamanie linii), - nie uwzględniono śladu granic, widocznych na gruncie, a stosowne znaki graniczne zostały bezprawnie usunięte – jest to przedmiotem odrębnych postępowań (karnych), - o zmianie granic działek Skarżącego, na skutek zaakceptowania błędnej dokumentacji sporządzonej przez Wykonawcę, świadczy skutek - faktyczne zmniejszenie ogólnej powierzchni jego nieruchomości; ujawniona dotąd w ewidencji była zaniżona; wynikało to z uprzedniego nie wliczenia do niej fragmentów starorzecza, które zostało likwidowane wobec regulacji rzeki, - przyjęty przebieg granicy przeczy zasadom logiki; w ten sposób nieruchomość Skarżącego byłaby odcięta od istniejącego od wielu lat, prowadzącego do niej mostu itd. Odnotowano również, że nie jest zrozumiała dla Skarżącego przyczyna rozpoznania zarzutu Wnioskodawcy, zgłoszonego po ustawowo zakreślonym terminie, pomimo braku wniosku o jego przywrócenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym akcie. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć wyłącznie wobec części jej zarzutów, które zresztą nie zostały sformułowane precyzyjnie. Sąd – w związku z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. W rozpoznawanej sprawie nie są sporne jej istotne uwarunkowania formalne. Zaskarżoną decyzją utrzymana w mocy orzeczenie, w którym dokonano zmian operacie opisowo-kartograficznego będącymi danymi ewidencji gruntów i budynków, ujawnionymi w bazie danych, wobec treści art. 24a ust. 8 zd. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, pomimo nie wniesienia w terminie zarzutu w danym zakresie. Nie jest to dopuszczalne. W myśl powoływanej przez organ regulacji art. 24a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne - po opublikowaniu, w myśl ust. 8 zd. 2, stosownej informacji w dzienniku urzędowym województwa - zmiana danych może nastąpić wyłącznie: - w następstwie rozpoznania zarzutu, gdy zostanie wniesiony w terminie wyznaczonym ustawą 30 dni (ust. 9); w takiej sytuacji - do czasu rozpoznania zarzutu - dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznego nie są wiążące (art. 24a ust. 11) zaś informacja o tym fakcie winna być stosownie odnotowana w ewidencji gruntów i budynków, oraz ewentualnych wypisach i wyrysach (analogicznie, co do granic tzw. spornych, patrz § 39 ust. 8 rozporządzenia o ewidencji), - o ile zarzuty zostały zgłoszone po terminie - w trybie wprowadzania zmian w ewidencji gruntów i budynków, wobec treści art. 24 a ust. 12. W drugim ze wskazanych przypadków dane, ujawnione w ewidencji w ewidencji gruntów i budynków na podstawie operatu z modernizacji, są wiążące do czasu ewentualnego uwzględnienia żądania, co do zmiany. Nakazuje to uznać, że - wobec odmiennych skutków materialnych, gdy zarzuty zostały zgłoszone w terminie bądź też z jego uchybieniem (dane ewidencji są wiążące bądź też - nie, do czasu rozpoznania zarzutów) – obie procedury nie mogą być stosowane przemiennie. Należy też odnotować, że instytucja zgłaszania uwag na etapie wyłożenia operatu (art. 24a ust. 4 i 6) nie stanowi elementu procedury późniejszego zgłoszenia zarzutów - zgłoszenie uwag, czy ich wcześniejsze rozpatrzenie, nie jest bowiem warunkiem wykorzystania tego środka. Treść art. 24a ust. 8 zd. 1 nawiązuje zresztą expressis verbis do zdarzenia w postaci upływu terminu zgłaszania uwag nie zaś ich rozpatrzenia, co potwierdza jednoznacznie wolę prawodawcy, co do rozdzielności obu instytucji. Przywołane uwarunkowania uzasadniają konstatacje, że termin zakreślony w art. 24a ust. 9 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ma charakter materialnoprawny. Po jego upływie żadne zastrzeżenie do treści operatu nie mogą być już rozpatrywane w trybie zarzutów, w ramach danej procedury modernizacji ewidencji gruntów i budynków. W orzecznictwie bywa nawet wyrażony pogląd, że rozpoznanie zarzutu, złożonego po terminie, skutkuje nieważnością decyzji wydanej w wyniku tego rodzaju wadliwej czynności (tak np. wyrok WSA o sygn. akt II SA/Rz 59/12 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W ocenie Sądu, rozpoznającego niniejszą sprawę, pogląd taki jest zbyt daleko idący. Nie sposób jednak uznać za prawidłową decyzję, gdzie organ procedował w trybie przepisów, dotyczących modernizacja ewidencji gruntów i budynków, w sytuacji gdy w sprawie mogły znaleźć zastosowanie włącznie regulacje, dotyczące wprowadzenia zmian do ewidencji, w myśl art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przy tym zastosowanie alternatywnych procedur rodzi odmienne skutki prawne, co do związania danymi ujawnionymi w ewidencji m.in. co do przebiegu granic nieruchomości. Mając na uwadze powyższe okoliczności nie może mieć znaczenia w sprawie, sygnalizowane w skardze zagadnienie, czy Wnioskodawca formułował żądanie przywrócenia terminu do wniesienia zarzutu i czy przesłanką jego uwzględnienia może być nie rozpatrzenie zgłoszonych wcześniej uwag. Termin ten nie jest bowiem przywracany. Jedynie na marginesie wypada odnotować, że - wobec brzmienia art. 24a ust. 6 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne – wnoszone uwagi mogą dotyczyć wyłącznie danych ujawnionych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego zaś wystąpienie Wnioskodawcy dotyczyło bezprawnego, w jego ocenie, ujawnienia na gruncie granic nieruchomości. Wypada też odnotować na gruncie rozpoznawanej sprawy, że - o ile dane zawarte w stosownych dokumentach wymienionych w §. 36 rozporządzenia o ewidencji, nie są wystarczające, aby na ich podstawie wykazać przebieg granic działek ewidencyjnych w operacie - pozyskuje się je w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic (tak § 37 ustęp 1 rozporządzenie). Jak można wnosić z treści uzasadnienie zaskarżonego aktu, w rozpoznawanej sprawie oznaczenie współrzędnych punktów granicznych dla celu ich zamieszczenia w operacie dokonano nie na podstawie danych źródłowych (z operatu z rozgraniczenia) lecz właśnie w trakcie prac terenowych - wyznaczano współrzędne pkt q1, a i q4 przez ich odnalezienie, oraz - na tej podstawie - położenia pkt q2 i q3 (następnie także zmierzono ich współrzędne). W takim przypadku - gdy czynności byłyby dokonywane w ramach modernizacji gruntów – w sprawie zastosowania musiałby znaleźć reguły zakreślone w § 39 wskazanego rozporządzenia, wobec treści jego § 56 ust. 1. W istocie więc opisanie granic w operacie, jako wiążące (niesporne) mogłoby nastąpić wyłącznie w razie zgodnych oświadczeń stron (§ 39 ust. 1, 4 i 8). Kwestia ta nie ma kluczowego znaczenia w danej sprawie, skoro nie procedowano w stosownym trybie. Wskazane reguły mają jednakże odpowiednie zastosowanie w razie wprowadzania zmian do ewidencji, w ramach jej aktualizacji, na podstawie stosownych opracowań geodezyjnych (§ 45 ust. 2 i 3 rozporządzenia o ewidencji). Może to mieć więc znaczenie w razie rozpatrywania wniosku o wprowadzenie zmiany w ewidencji. Wypada więc podkreślić, że generalnie instytucja ewidencji gruntów i budynków - w ramach procedury jej modernizacji ani też w ramach wprowadzania zmian (w tym na wniosek) - nie służy rozstrzyganiu sporów, co do przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami. Naruszenie przez organ administracji przepisów prawa materialnego, określających procedury rozpoznawania wniosków, składanych w następstwie modernizacji ewidencji gruntów i budynków - wobec odmiennych skutków prawnych i rygorów orzekania w ramach dwu procedur - skutkowało naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Bez podstaw ku temu rozpoznano zarzut do operatu, którego dane były wiążące. Wobec analogicznej wadliwości decyzji organów obu instancji uchylono zaskarżony akt jak i utrzymany nim w mocy. Bezpodstawne byłoby natomiast na danym etapie sprawy zajmowanie przez Sąd stanowiska w kwestiach podnoszonych w skardze – czy, w tym przypadku, granice zostały wyznaczone prawidłowo i istnieją przesłanki zmiany danych w ewidencji. Zagadnienie to musi być przedmiotem rozważań przez właściwy organ administracji, rozpoznający - w myśl art. 24a ust. 12 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne - żądania Wnioskodawcy w granicach wniosku o dokonanie zmian danych ewidencyjnych, wynikających z przyjętego do zasobów operatu opisowo-kartograficznego. Jego dane są obecnie wiążące - wobec treści art. 24a ust. 8 ustawy (z zastrzeżeniem sformułowanym w ust. 11, które w danej sprawie nie znajduje zastosowania). Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.