IV SA/Wa 274/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Beata Sobocha, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. na decyzję Ministra Transportu , Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], w sprawie umorzenia w całości postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn. "[...]". W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że w dniu 11 lutego 2013 r. inwestor – G. Sp. z o.o., złożył do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniosek o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, o którym mowa w art. 23 ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, dla przedsięwzięcia pn. "[...]". W toku prowadzonego postępowania organ ustalił, że podane we wniosku współrzędne geograficzne przedsięwzięcia pokrywają się ze współrzędnymi geograficznymi wskazanymi przez innego inwestora we wcześniej złożonym wniosku, dlatego na podstawie 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowania w całości, stwierdzając, że nadał błędnie bieg sprawie z wniosku G. sp. z o.o. Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister wskazał, że zarzut dotyczący naruszenia art. 27b ust. 3 ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż niedopuszczalne jest wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp i urządzeń w polskich obszarach morskich na rzecz kilku wnioskodawców nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zgodnie z przywołanym przepisem, m.in. pozwolenie, o którym mowa w art. 23 ustawy daje podmiotowi w nim wymienionemu prawo korzystania z polskiego obszaru morskiego do celów określonych w pozwoleniu, a prawa wynikające z pozwolenia nie mogą być przenoszone na inne podmioty. Organ podał, że inwestor – G. Sp. z o.o. - zawarł w swoim wniosku z dnia 11 lutego 2013 r. o wydanie pozwolenia dla przedsięwzięcia współrzędne geograficzne, za pomocą których została określona lokalizacja przedsięwzięcia. Współrzędne te pokrywały się jednak ze współrzędnymi geograficznymi wskazanymi przez innego inwestora we wcześniej złożonym wniosku z dnia 12 grudnia 2011 r. o wydanie pozwolenia dla innego przedsięwzięcia, co oznaczało, że obie inwestycje byłyby realizowane na tym samym obszarze morskim. Jednocześnie Minister podkreślił, że w stosunku do drugiego inwestora wydana została decyzja i toczy się jeszcze postępowanie przed organem. W ocenie Ministra z brzmienia przepisów art. 27b ust. 3 ustawy nie można wywnioskować, że w odniesieniu do tego samego akwenu mogą być składane kolejne wnioski o wydanie pozwolenia. Powyższe przewiduje jedynie art. 27 d ust. 1 ustawy i to z zachowaniem 60-dniowego terminu. Obszar wskazany przez inwestora we wniosku ma charakter rezerwacyjny, bowiem pozwolenie daje mu możliwość korzystania z obszaru w sposób w nim wskazany. Co więcej, na tak wczesnym etapie przedinwestycyjnym, przed wykonaniem badań środowiskowych, uzyskania uzgodnień i pozwoleń zgodnie z polskim prawem, żaden z inwestorów, którzy otrzymali pozwolenia, nie będzie w stanie określić dokładnej lokalizacji przedsięwzięcia. W ocenie Ministra stoi to w sprzeczności z istnieniem na wielkopowierzchniowym akwenie kilku inwestorów. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. przez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie, że postępowanie w niniejszej sprawie jest w całości bezprzedmiotowe, organ odwoławczy uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie z uwagi na błędne nadanie biegu sprawie prowadzonej z wniosku G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. z dnia 11 lutego 2012 r. Z uwagi na prowadzenie postępowania z wniosku innego inwestora o wydanie pozwolenia dla przedsięwzięcia, które ma być realizowane na obszarze, którego dotyczy wniosek z dnia 11 lutego 2013 r., nie było możliwe dalsze rozpatrywanie wniosku skarżącej spółki o wydanie pozwolenia dla planowanego przedsięwzięcia, a zdaniem Ministra, samo postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącego, że umorzenie postępowania było przedwczesne, ponieważ mogłoby ono zostać podjęte dopiero po zakończeniu jednego z toczących się równolegle postępowań. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie zawieszenia przedmiotowego postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi wnioskodawcy na ostateczną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie odmowy wydania skarżącemu pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia - [...], jak również zakończenia postępowania o sygnaturze [...] toczącego się przed organem, Minister wywiódł, że w analizowanym stanie faktycznym nie istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego (zaskarżenie decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r.) a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Tym samym organ naczelny uznał, że możliwe jest wydanie decyzji co do przedsięwzięcia bez konieczności zawieszenia postępowania, z uwagi na postępowanie toczące się przed Sądem. Na powyższą decyzję Ministra z dnia [...] listopada 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł G. sp. z o.o. z siedzibą w G., zarzucając jej wydanie z naruszeniem: 1). art. 27b ust. 3 o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż niedopuszczalne jest wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp i urządzeń w polskich obszarach morskich na rzecz kilku wnioskodawców w odniesieniu do tego samego akwenu, 2). art. 105 § 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie, poprzez stwierdzenie, że postępowanie w niniejszej sprawie jest w całości bezprzedmiotowe, 3). art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie zawieszenia przedmiotowego postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi wnioskodawcy na ostateczną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nr [...] z dnia [...].01.2013 r. (sygn. akt: [...]), utrzymującą w mocy decyzję nr [...] z dnia [...].10.2012 r. Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (sygn. akt: [...]) w sprawie odmowy wydania skarżącemu pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia - [...], jak również zakończenia postępowania toczącego się przez MTBiGM o sygnaturze [...].  W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja z dnia [...] listopada 2013 r. w sposób rażący narusza art 27b ust. 3 cyt. ustawy poprzez jego błędną wykładnię. Ani literalna treść wskazanej normy prawnej, ani funkcjonalne aspekty jej stosowania nie przemawiają za tym, iż pozwolenie winno mieć, jak to przyjął Minister, charakter rezerwacyjny w odniesieniu do konkretnego akwenu. Pozwolenia dotyczą sprecyzowanych lokalizacji, nie zaś akwenu jako całości. Wpływ danej inwestycji na obszar wokół niej i związane z tym wyłączenia możliwości uzyskiwania pozwoleń na wznoszenie sztucznych wysp w sąsiednich lokalizacjach winny być ustalane przez organ indywidualnie w odniesieniu do każdej sprawy administracyjnej. Co do zasady, nic nie stoi przecież na przeszkodzie, aby na wielkopowierzchniowym akwenie funkcjonowało wiele sztucznych wysp (w taki sposób sformułowane są zresztą wnioski inwestorów z zakresu energetyki odnawialnej). Zdaniem skarżącego odmienna interpretacja, opierająca się na zasadzie jeden akwen - jeden inwestor - jeden wniosek, byłaby dysfunkcjonalna. Ograniczałaby bowiem dalece możliwości wykorzystania ekonomicznego obszarów morskich RP, zwłaszcza w kontekście braku możliwości przenoszenia praw z pozwolenia na rzecz osób trzecich (art. 27b ust. 3 in fine). W ocenie skarżącego ewentualne ograniczenia w zakresie liczby i rozmieszczenia turbin powinny być uwarunkowane analizą konkretnych wniosków, a nie bezpodstawnym odgórnym założeniem, iż jeden akwen może być wykorzystywany przez jednego inwestora. Zdaniem skarżącego w sytuacji, w której w odniesieniu do tego samego akwenu toczą się równoległe postępowania, które nie są jeszcze ostatecznie zakończone, brak jest podstaw do umorzenia wszczętej później procedury. Ponadto wobec zawisłości kilku spraw administracyjnych które, w ocenie organu, pozostawały ze sobą w sprzeczności, nie było podstaw do zastosowania art. 105 § 1 K.p.a Działanie takie określić należy, zdaniem skarżącego, mianem przedwczesnego, albowiem mogłoby ono zostać podjęte dopiero wówczas, gdy jedno z nich zakończyłoby się ostatecznie. W ocenie skarżącej spółki celem uniknięcia podjęcia rozstrzygnięć sprzecznych ze sobą, przedmiotowe postępowanie mogłoby zostać co najwyżej zawieszone w trybie art. 97 § 1 punkt 4 K.p.a. do czasu rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi wnioskodawcy na ostateczną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nr [...] z dnia [...].01.2013 r. (sygn. akt: [...]), utrzymującą w mocy decyzję nr [...] z dnia [...].10.2012 r. Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (sygn. akt: [...]) w sprawie odmowy wydania skarżącemu pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia - [...], jak również zakończenia postępowania toczącego się przez MTBiGM o sygnaturze [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju (następca prawny Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 14 kwietnia 2014 r. pełnomocnik organu podtrzymał argumentację podnoszoną w odpowiedzi na skargę, wskazując jednocześnie, że w sprawie powinno zostać wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, jednak na skutek błędnego nadania sprawie należało umorzyć postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Wszczęte wnioskiem G. sp. z o.o. z dnia 11 lutego 2013 r. postępowanie administracyjne toczyło się na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (t.j. Dz. U. Z 2013 r., poz. 934, ze zm.). Wniosek ten dotyczył wydania pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn. "[...]". Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, o którym mowa w art. 37a, pozwolenie na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, określonych w art. 22, wydaje minister właściwy do spraw gospodarki morskiej. W pozwoleniu, o którym mowa wyżej, zgodnie z art. 23 ust. 5 cyt. ustawy, określa się rodzaj przedsięwzięcia i jego lokalizację za pomocą współrzędnych geograficznych, charakterystyczne parametry techniczne przedsięwzięcia, szczegółowe warunki i wymagania wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie, o którym mowa w ust. 3. Ustawa o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej określa również tryb wydawania pozwoleń, o których mowa w art. 23 tej ustawy. Jak stanowi art. 27a ust. 1 pkt 1 ustawy, wniosek o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 23, powinien zawierać oprócz nazwy, oznaczenia siedziby i adresu wnioskodawcy, szczegółowe określenie przedsięwzięcia wymagającego pozwolenia i jego celu ze wskazaniem m.in. proponowanej lokalizacji określonej za pomocą współrzędnych geograficznych naniesionych na mapę morską, wyznaczających akwen przeznaczony na realizację i eksploatację przedsięwzięcia. Za wydanie pozwoleń, o których mowa w art. 23, organ wydający pozwolenia pobiera stosowne opłaty, których sposób pobierania reguluje art. 27b ust. 1 ustawy. W przypadku złożenia wniosku o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 1, dotyczącego wyłącznej strefy ekonomicznej, minister właściwy do spraw gospodarki morskiej niezwłocznie zamieszcza ogłoszenie o możliwości składania kolejnych wniosków o wydanie pozwolenia dotyczących akwenu objętego tym wnioskiem w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu obsługującego tego ministra. Ogłoszenie zawiera m.in. informację o możliwości składania kolejnych wniosków, o których mowa w ust. 1, w terminie 60 dni od dnia ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej, obowiązujących kryteriach oceny wniosków, najistotniejszym kryterium oceny wniosków (art. 27c ust. 1, 2 pkt 5, 6, 7 ustawy). Jeżeli w terminie, o którym mowa w art. 27c ust. 2 pkt 5, zostanie złożony co najmniej jeden kolejny kompletny wniosek, o którym mowa w art. 27c ust. 1, minister właściwy do spraw gospodarki morskiej przeprowadza postępowanie rozstrzygające (art. 27d ust. 1). Minister właściwy do spraw gospodarki morskiej ocenia złożone w postępowaniu rozstrzygającym wnioski, w szczególności według kryteriów wyszczególnionych w art. 27g ustawy. Podmiotem wyłonionym w postępowaniu rozstrzygającym jest wnioskodawca, który osiągnął minimum kwalifikacyjne i uzyskał największą liczbę punktów spośród wszystkich uczestników (art. 27i). Minister właściwy do spraw gospodarki morskiej, po przeprowadzeniu postępowania rozstrzygającego wydaje pozwolenie, o którym mowa w art. 23 ust. 1, podmiotowi wyłonionemu (art. 27k ust. 1 pkt 1). W przypadku gdy podmiot wyłoniony w postępowaniu rozstrzygającym zrezygnuje z ubiegania się o pozwolenie, o którym mowa w art. 23 ust. 1, przed jego wydaniem lub nie wniesie opłaty za wydanie pozwolenia, o której mowa w art. 27b ust. 1, lub w przypadku wystąpienia zagrożeń, o których mowa w art. 23 ust. 3, pozwolenie zostaje wydane uczestnikowi, który uzyskał kolejno największą liczbę punktów (art. 27l). Unieważnienie postępowania rozstrzygającego stanowi podstawę wznowienia postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 1 (art. 27p). Istotny w sprawie jest również zapis art. 27b ust. 3 ustawy, zgodnie z którym, pozwolenia, o których mowa m.in. w art. 23 dają podmiotom w nich wymienionym prawo korzystania z polskiego obszaru morskiego do celów określonych w pozwoleniu, przy czym prawa wynikające z pozwolenia nie mogą być przenoszone na inne podmioty. W ocenie Sądu, zapisany w ustawie o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej tryb wydawania pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 wskazuje, że w przypadku złożenia wniosku o takie pozwolenie dla przedsięwzięcia o określonej lokalizacji za pomocą współrzędnych geograficznych wyznaczających akwen przeznaczony na realizację i eksploatacje przedsięwzięcia przez jednego inwestora, umożliwia innym inwestorom uzyskanie pozwolenia w tej samej lokalizacji tylko w ramach postępowania wszczętego wnioskiem przez pierwszego inwestora. Uzyskanie pozwolenia dla przedsięwzięcia o określonej lokalizacji przez jednego inwestora, uniemożliwia prowadzenie innych postępowań dla tej samej lokalizacji. Wynika to z faktu, że pozwolenie z art. 23 ust. 1 jest pozwoleniem lokalizacyjnym. Wiąże się z tym rezerwa określonego obszaru (akwenu) pod planowane przedsięwzięcie objęte pozwoleniem. Inwestor, który je uzyskał jest uprawniony do korzystania z polskiego obszaru morskiego zgodnie z celem określonym w pozwoleniu. Organ po wszczęciu postępowania ustalił, że wniosek G. sp. z o.o. z dnia 11 lutego 2013 r. dotyczy pozwolenia dla przedsięwzięcia, którego współrzędne geograficzne, za pomocą których została określona jego lokalizacja pokrywają się ze współrzędnymi geograficznymi wskazanymi przez innego inwestora we wcześniej złożonym wniosku z dnia 12 grudnia 2011 r. o wydanie pozwolenia dla innego przedsięwzięcia. Dla przedsięwzięcia tego w dniu [...] lutego 2013 r. zostało wydane pozwolenie nr [...], które nie jest ostateczne. Skoro organ ustalił, że obie inwestycje byłyby realizowane na tym samym obszarze morskim, to zasadnie uznał, że postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 11 lutego 2013 r. było niedopuszczalne. Ponieważ jednak postępowanie to zostało wszczęte, to podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że postępowanie administracyjne w sprawie podlegało zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na toczące się postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt IV SA/Wa 1101/13 oraz zawieszone postępowanie administracyjne przed Ministrem Infrastruktury i Rozwoju, następcą prawnym Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, w sprawie pozwolenia nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Wskazane wyżej postepowania nie mają charakteru zagadnienia wstępnego w postępowaniu wszczętym wnioskiem z dnia 11 lutego 2013 r. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.