IV SA/Wa 2742/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 3 grudnia 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "R." Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] uczyniła postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej GIOŚ) z [...] lipca 2018 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej WIOŚ) z [...] maja 2018 r., nr [...], o nałożeniu grzywny w wysokości 20 000 (dwadzieścia tysięcy) złotych z powodu niewykonania obowiązku określonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2017 r., nr [...], w terminie ustalonym decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2017 r., nr [...], wzywające do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia oraz do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z [...] stycznia 2018 r. wystawionym przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, polegającego na wstrzymaniu do [...] maja 2018 r. użytkowania przez "[...]" Sp. z o. o. instalacji do uboju drobiu o zdolności produkcyjnej powyżej 50 ton tuszek na dobę zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] oraz do niezwłocznego zawiadomienia Organu egzekucyjnego o wykonaniu obowiązku, a także ustalającego opłatę za wydanie zaskarżonego postanowienia. Stan niniejszej sprawy przedstawiał się następująco. WIOŚ postanowieniem z [...] maja 2018 r., nr [...].pt, działając na podstawie art. 20 § 1 pkt 3, art. 64a § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1, art. 119 § 1, art. 120 § 1, art. 121 § 1, § 2 i § 3 oraz art. 122 u.p.e.a., nałożył na "[...]" Sp. z o. o., ul. [...],[...] [...], grzywnę w wysokości 20 000 (dwadzieścia tysięcy) złotych z powodu niewykonania obowiązku określonego decyzją WIOŚ z [...] maja 2017 r., nr [...], w terminie ustalonym decyzją GIOŚ z [...] lipca 2017 r., nr [...], oraz wezwał Spółkę do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z [...] stycznia 2018 r. wystawionym przez WIOŚ w przedmiocie wstrzymania z dniem [...] maja 2018 r. użytkowania instalacji do uboju drobiu o zdolności produkcyjnej powyżej 50 ton tuszek na dobę zlokalizowanej w [...] przy ul. [...]. "[...]" Sp. z o. o. pismem z [...] maja 2018 r., uzupełnionym pismem z [...] maja 2018 r., złożyła zażalenie na postanowienie WIOŚ z [...] maja 2018 r, podnosząc, że w toku postępowania doszło do naruszenia w szczególności art. 119 § 1 u.p.e.a., poprzez nieistnienie obowiązku na dzień wydania postanowienia. Spółka wyjaśniła, że na przestrzeni wielu miesięcy nigdy nie przekroczyła uboju 50 ton tusz na dobę, dlatego nie jest objęta wymaganiami związanymi z pozwoleniem zintegrowanym. Ponadto Spółka podniosła, że Organ egzekucyjny naruszył art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a. W opinii Spółki doszło także do naruszenia art. 124 § 2 k.p.a., ponieważ zaskarżone postanowienie nie zawiera uzasadnienia faktycznego oraz prawnego. Spółka wskazała również, że wymierzona jej grzywna jest zbyt wysoka, co narusza art. 121 u.p.e.a. W ocenie Spółki, niedopuszczalne jest także wszczęcie egzekucji na podstawie niekompletnego tytułu wykonawczego, ponieważ narusza to zasadę praworządności oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób zwiększający zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. Główny Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] lipca 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie WIOŚ z [...] maja 2018 r. W uzasadnieniu postanowienia GIOŚ wskazał, że decyzją z [...] lipca 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania Spółki od decyzji WIOŚ z [...] maja 2017 r., zmienił zaskarżoną decyzję w zakresie ustalenia nowego terminu wstrzymania użytkowania instalacji do uboju drobiu o zdolności produkcyjnej powyżej 50 ton tuszek na dobę zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego, określając go na dzień [...] grudnia 2017 r. W dniach [...]-[...] grudnia 2017 r. WIOŚ przeprowadził kontrolę "[...]" Sp. z o. o., w wyniku której ustalił, że Spółka nadal prowadzi ubój drobiu po wyznaczonym terminie wstrzymania instalacji. Pismem z [...] grudnia 2017 r. WIOŚ skierował do "[...]" Sp. z o.o. upomnienie wzywające do wykonania, w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia, obowiązku nałożonego na nią wskazaną decyzją. Ponadto Spółka została pouczona, że w razie niewykonania tego obowiązku w wyznaczonym terminie, zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne w administracji mające na celu przymuszenie do wykonania powyższego obowiązku. Pismo to zostało odebrane przez Spółkę w dniu [...] stycznia 2018 r. W związku z tym, że Spółka nie wykonała obowiązku wynikającego z decyzji WIOŚ z [...] maja 2017 r. w terminie ustalonym decyzją GIOŚ z [...] kwietnia 2017 r. wszczęto postępowanie egzekucyjne w administracji. WIOŚ, jako wierzyciel i organ egzekucyjny, w dniu [...] stycznia 2018 r. wystawił tytuł wykonawczy o nr [...]. W ocenie GIOŚ, zaskarżone postanowienie WIOŚ z [...] maja 2018 r. odpowiada prawu. GIOŚ wskazał, że Organ I instancji w sposób wystarczający wyjaśnił przesłanki wymierzenia grzywny – przede wszystkim wskazując nieskuteczność wcześniej zastosowanego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. GIOŚ wyjaśnił, że grzywna jako zastosowany środek ma stanowić sama w sobie uciążliwość dla zobowiązanego, ponieważ istotą jej nałożenia jest przymuszenie go do wypełnienia nałożonego obowiązku. W ocenie GIOŚ, stan faktyczny stworzył podstawę ku twierdzeniu, że Spółka z pełną premedytacją, w dalszym ciągu prowadzi działalność, nie respektując obowiązującego prawa i stwarzając tym samym podstawę do zastosowania narzędzia, jakim jest grzywna w celu przymuszenia. Dodatkowo GIOŚ wskazał, że nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Obowiązek ten wynika bowiem z funkcjonującej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji z [...] lipca 2017 r. GIOŚ wskazał, że w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych w art. 59 u.p.e.a., co prowadziłoby do umorzenia postępowania. Skargę na postanowienie GIOŚ z [...] lipca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła "[...]" Sp. z o.o., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) art. 119 u.p.e.a. poprzez nieistnienie obowiązku na dzień wydania postanowienia oraz wydanie postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w postępowaniu prowadzonym na podstawie wadliwego tytułu wykonawczego; 2) art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a. poprzez niezawiadomienie przez Organ wydający postanowienie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i przedstawionych stanowisk oraz o możliwości zgłoszenia żądań i wniosków; 3) art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego; 4) art. 121 u.p.e.a. poprzez nałożenie grzywny w celu przymuszenia w rażąco wygórowanej wysokości, oraz wnosząc o uchylenie postanowień obu Organów w całości oraz umorzenia postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie nadmienić należy, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, ponieważ zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiot skargi mieścił się w dyspozycji tego przepisu, dlatego tryb ten mógł mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Ponadto sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny, czy Organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm., dalej u.p.e.a.), w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, wynikającego z decyzji o wstrzymaniu użytkowania instalacji do uboju drobiu bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Celem postępowania egzekucyjnego w administracji jest bowiem przymusowe wykonanie obowiązków wymienionych w art. 2 u.p.e.a. w przypadku uchylania się zobowiązanych do wykonania tych obowiązków. Przy czym doprowadzenie do wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej nie jest prawem, lecz obowiązkiem wierzyciela. Grzywna w celu przymuszenia jest zaś środkiem egzekucyjnym, który ma zastosowanie przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie bowiem z art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Stosownie zaś do art. 120 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. W świetle poczynionej oceny stanu faktycznego i prawnego Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że skarga "[...]" Sp. z o.o. nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu, Organy obu instancji słusznie stwierdziły, że obowiązek wstrzymania użytkowania instancji bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego nie został wykonany, a Organ egzekucyjny prawidłowo wystosował upomnienie, wystawił tytuł wykonawczy i następnie nałożył na Skarżącą spółkę grzywnę w wysokości 20 000 zł w celu przymuszenia do wykonania ciążącego na niej obowiązku. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że decyzją WIOŚ z [...] maja 2017 r., zmienioną decyzją GIOŚ z [...] lipca 2017 r., na Skarżącą spółkę nałożony został obowiązek wstrzymania użytkowania instalacji do uboju drobiu o zdolności produkcyjnej powyżej 50 ton tuszek na dobę zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego do dnia [...] grudnia 2017 r. Poza sporem jest również, że postanowieniem z [...] lipca 2018 r. GIOŚ utrzymał w mocy postanowienie WIOŚ z [...] maja 2018 r., nakładające na Skarżącą spółkę grzywnę celem przymuszenia do wykonania obowiązku określonego decyzją WIOŚ z [...] maja 2017 r. oraz wzywające do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z [...] stycznia 2018 r. Niezasadne okazały się zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 119 u.p.e.a. W ocenie Sądu, wyraźnie podkreślić należy, że na obecnym etapie sprawy ani Organy prowadzące postępowanie egzekucyjne, ani też Sąd, nie mają kompetencji do ponownego badania prawidłowości wydania decyzji kreującej egzekwowany obowiązek. Stosownie bowiem do art. 29 § 1 zd. 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ egzekucyjny jest związany egzekwowaną ostateczną decyzją do czasu wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Postępowanie egzekucyjne nie jest bowiem procedurą, w ramach której mają zostać skonkretyzowane prawa lub obowiązki strony, wynikające z przepisów prawa materialnego. Taka konkretyzacja ma miejsce na etapie wcześniejszym, określanym jako postępowanie jurysdykcyjne. Postępowanie egzekucyjne jest zaś fazą następną, a jego celem jest doprowadzenie do wykonania ostatecznego aktu administracyjnego. Organ egzekucyjny ma ograniczone możliwości badania sprawy – jego kognicja ogranicza się tylko i wyłącznie do zagadnień związanych z samym wykonaniem aktu administracyjnego albo brakiem możliwości jego wykonania. Nie ma natomiast umocowania, aby badać prawidłowość sposobu, w jaki w fazie jurysdykcyjnej skonkretyzowano prawa i obowiązki zobowiązanego. Nie może zatem odnosić się do zagadnień, związanych z ustaleniami faktycznymi i zastosowaniem do nich przepisów prawa materialnego. Sąd podzielił w tym zakresie ocenę Organów obu instancji, że GIOŚ w toku prowadzonego postępowania nie był zatem uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W ocenie Sądu, Organy zasadnie wskazały, że obowiązek ten wynika z funkcjonującej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji z [...] lipca 2017 r. i dopóki nie zostanie ona prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego, dopóty wywołuje skutki prawne. Bez znaczenia prawnego dla tej oceny pozostaje również podnoszona przez Skarżącą spółkę okoliczność, że na przestrzeni wielu miesięcy nigdy nie przekroczyła uboju 50 ton tusz na dobę, ani nigdy nawet nie zbliżyła się do tego poziomu. Podkreślenia bowiem wymaga, że grzywna w celu przymuszenia została nałożona na Skarżącą spółkę celem wyegzekwowania od niej wstrzymania instalacji, która może powodować zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Podnoszone zaś przez Skarżącą spółkę okoliczności będą mogły być przedmiotem sądowej kontroli dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania administracyjnego. W granicach niniejszej sprawy Sąd nie jest bowiem władny do weryfikowania czy Skarżąca spółka powinna posiadać pozwolenie zintegrowane (por. art. 135 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, brak jest ponadto podstaw do powoływania się na wadliwość tytułu wykonawczego, na podstawie którego Skarżącej spółce wymierzono grzywnę w celu wyegzekwowania spełnienia obowiązku. W doktrynie reprezentowany jest pogląd, że w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., tzn. że tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. (por. J. Radwanowicz-Wanczewska, Komentarz do art. 122 u.p.e.a., LEX/el. 2015). Sąd w składzie orzekającym pogląd ten aprobuje w całości. W przypadku, gdy strona twierdzi, że wystawiony tytuł wykonawczy nie spełnia określonego wymogu z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to wówczas przysługuje jej środek odwoławczy w postaci zgłoszenia zarzutów do organu egzekucyjnego. Z analizy akt sprawy wynika jednak, że Skarżąca spółka nie skorzystała z przysługującego jej do tego prawa. Sąd nie podzielił także zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 121 u.p.e.a. Fakt wielokrotnego stwierdzania podczas przeprowadzanych kontroli niewykonania przez spółkę obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji WIOŚ z [...] maja 2017 r. uzasadniał wymierzenie Skarżącej spółce grzywny w wysokości 20 000 zł, co było adekwatne do stopnia naruszenia. Wbrew bowiem twierdzeniom Skarżącej spółki, wysokość grzywny nie była wygórowana. Wprawdzie wysokość grzywny została określona w sposób uznaniowy, to jednakże nie w sposób dowolny. W ocenie Sądu, w toku postępowania nie naruszono bowiem granic uznania administracyjnego wynikających z treści art. 121 § 2 i § 3 u.p.e.a., ponieważ Organy obu instancji w sposób wyczerpujący uzasadniły powody wymierzenia takiej wysokości grzywny, która nie wykracza poza ustaloną przez ustawodawcę skalę. Podkreślenia wymaga również, że organ egzekucyjny, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, kieruje się zasadami rzetelnego działania i niezbędności (art. 7 § 2 i § 3 u.p.e.a.). W konsekwencji zobligowany jest do zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Kryterium ustalenia wysokości grzywny w celu przymuszenia stanowi bowiem ocena dolegliwości z punktu widzenia skuteczności w nakłonieniu zobowiązanego do wykonania obowiązku. Zdaniem Sądu, Organ egzekucyjny zastosował wobec Skarżącej spółki taką dolegliwość, która jest niezbędna do przymuszenia jej do realizacji ciążącego na niej obowiązku i w granicach jej skuteczności. W tym miejscu należy przypomnieć, że przed tut. Sądem prawomocnie nie zakończyło się postępowanie w sprawie skargi Skarżącej Spółki na postanowienie GIOŚ z [...] marca 2018 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie WIOŚ z [...] stycznia 2018 r., nr [...], o nałożeniu grzywny w wysokości 10 000 zł z powodu niewykonania obowiązku określonego ostateczną decyzją WIOŚ z [...] maja 2017 r. (prowadzone pod sygn. akt IV SA/Wa 1471/18). Stosowanie zaś do art. 121 § 1 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. W takiej sytuacji wysokość grzywny nie powinna być jednak jedynie symboliczna, ale powinna realnie wpływać na wykonanie egzekwowanego obowiązku. Zdaniem Sądu, zaistniały stan faktyczny stworzył podstawę dla Organu egzekucyjnego ku ponownemu wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia, ponieważ Skarżąca spółka z pełną premedytacją w dalszym ciągu prowadziła działalność, nie respektując obowiązującego prawa. Co więcej, bez znaczenia dla tej oceny pozostaje również fakt, że postępowanie w sprawie udzielenie Skarżącej spółce pozwolenia zintegrowanego pozostaje w toku. Z tych przyczyn Sąd nie podzielił również zarzutów dotyczących naruszenia art. 124 k.p.a. Sąd w składzie orzekającym podziela bowiem reprezentowane w orzecznictwie stanowisko, że postanowienie o nałożeniu grzywny celem przymuszenia powinno zawierać nie tylko elementy wymienione w art. 122 § 2 u.p.e.a., ale także uzasadnienie faktyczne i prawne, o którym stanowi stosowany – na podstawie art. 18 u.p.e.a. – art. 124 § 2 k.p.a., w szczególności przesłanki, którymi kierował się organ egzekucyjny przy wyborze zastosowanego środka i rozważania w zakresie wysokości wymierzonej grzywny. Z treści orzeczenia organu egzekucyjnego wynikać musi, że grzywna ustalona w konkretnej wysokości spełnia swój ustawowy cel i jest niezbędna dla wyegzekwowania obowiązku. Organ, kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji, powinien mieć na uwadze treść tytułu wykonawczego i górną granicę wymierzanej grzywny, a w uzasadnieniu postanowienia wyjaśnić dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Rozstrzygnięcie powinno być zatem tak umotywowane, aby zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony. Za niezasadny uznać należało także zarzut naruszenia art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. Wyjaśnić bowiem należy, że samo naruszenie procedury administracyjnej przejawiające się w braku umożliwienia stronie postępowania wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem rozstrzygnięcia, nie jest samodzielną przesłanką do uchylenia takiego orzeczenia, czy też wznowienia postępowania w sprawie. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie stanowiskiem, aby wzruszyć wydany akt konieczne jest jeszcze wykazanie, że uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy i uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej czynności. Sąd stanowisko to w całości podziela. Skarżąca spółka nie wskazała zaś, na czym ten istotny wpływ na wynik sprawy miał polegać i jakiej konkretnie czynności, mającej wpływ na wynik sprawy, strona nie mogła dokonać w wyniku naruszenia przez Organ egzekucyjny przepisu art. 10 k.p.a. Ponadto Sąd działając z urzędu nie stwierdził w kontrolowanym postępowaniu uchybień przepisów prawa materialnego i procesowego dotyczących podstawy prawnej nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz zachowania gwarancji procesowych Skarżącej spółki, które prowadziłyby do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 i art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a., orzekał jak w sentencji.