IV SA/Wa 2743/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP - oddala skargę - Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...] sierpnia 2012r. – zaskarżoną skargą przez E. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2012r. o odmowie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stan sprawy przedstawia się następująco: E. S. w dniu 16 marca 2012r. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 191, poz. 1133) – zwanej dalej: ustawą abolicyjną. We wniosku cudzoziemiec wskazał, że przyjechał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 28 maja 2011r. w celu opieki nad chorym ojcem, przebywającym w Polsce od 1995 r. Wojewoda [...] - na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy abolicyjnej - decyzją z [...] maja 2012r. orzekł o odmowie udzielenia E. S. wnioskowanego zezwolenia. E. S. wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...] sierpnia 2012r. – po rozpoznaniu środka zaskarżenia E. S. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2012r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, cytując treść art. 1 oraz art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy abolicyjnej, podał że ustawa ta weszła w życie 1 stycznia 2012r. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż 6 listopada 2008r. E. S. wystąpił z wnioskiem o azyl w K. Cudzoziemiec fakt ten potwierdził we wniosku z 16 marca 2012r., jednocześnie wskazał, że od 9 września 2008r. do 28 maja 2011r. przebywał nieprzerwanie na terytorium wymienionego kraju, a do Polski wjechał 28 maja 2011r. Dalej organ odwoławczy podkreślił, że Wojewoda [...] w swojej decyzji prawidłowo wskazał, iż do cudzoziemców ubiegających się o azyl w innym państwie członkowskim zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Rady (WE) nr 343/2003 z dnia 18 lutego 2003 r. ustanawiającego kryteria i mechanizmy określania Państwa Członkowskiego właściwego dla rozpatrywania wniosku o azyl, wniesionego w jednym z Państw Członkowskich przez obywatela państwa trzeciego oraz przepisy wewnętrzne danego Państwa Członkowskiego. Artykuł 1 ww rozporządzenia stanowi, że ustanawia ono kryteria i mechanizmy określania Państwa Członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrywanie wniosku o udzielenie azylu wniesionego w jednym z Państw Członkowskich przez obywatela państwa trzeciego. Zaś ubieganie się o azyl w B. nie może uzasadniać udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 1 ww ustawy abolicyjnej. Przepisy ustawy abolicyjnej są przepisami szczegółowymi w stosunku do przepisów prawa wspólnotowego i mają pierwszeństwo. I tak art. 1 ust. 2 i 3 ustawy abolicyjnej ma zastosowanie wyłącznie do krajowych postępowań w sprawach o nadanie statusu uchodźcy uregulowanych przepisami prawa polskiego, tj. ustawą z dnia 13 czerwca 2003r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2012r., poz. 680) – zwanej dalej: ustawą o udzielaniu ochrony. Organ drugiej instancji podał, że z systemu informatycznego "Pobyt" prowadzonego przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wynika też, że 29 czerwca 2011r. E. S. złożył wniosek o nadanie statusu uchodźcy w Polsce, za którego rozpatrzenie przejęła odpowiedzialność B. Zatem decyzją z [...] października 2011r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców umorzył postępowanie o nadanie statusu uchodźcy zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Od powyższego rozstrzygnięcia cudzoziemiec złożył odwołanie do Rady do Spraw Uchodźców, która decyzją z [...] grudnia 2011r. utrzymała w mocy decyzję z [...] października 2011r. o przekazaniu wnioskodawcy innemu państwu członkowskiemu, odpowiedzialnemu za rozpatrzenie wniosku o nadanie statusu uchodźcy na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 343/2003 i o umorzeniu postępowania. W dniu 14 lutego 2012r. od powyższej decyzji cudzoziemiec złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wstrzymał jej wykonanie. Z powyższego stanu faktycznego – według organu - wynika, że E. S. nie spełnił żadnej z przesłanek określonych w art. 1 ustawy o abolicyjnej. Z kolei odnosząc się do odwołania organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe rozstrzygnięcie nie narusza art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zwanej dalej: Konwencją). Trybunał Praw Człowieka wielokrotnie stwierdzał, iż art. 8 Konwencji nie może być interpretowany w sposób prowadzący: "do narzucenia państwu konieczności poszanowania dokonanego przez cudzoziemca wyboru miejsca zamieszkania". Ponadto wskazał, że tzw. ustawa abolicyjna precyzyjnie określa warunki jakie muszą spełnić cudzoziemcy, aby uzyskać zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony w jej trybie. Wskazana zatem przez cudzoziemca okoliczność, tj. opieka nad chorym ojcem, która - jego zdaniem - powinna przyczynić się do udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie tzw. abolicji, musiała pozostać poza zakresem rozważań przedmiotowego postępowania. W ocenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, organ pierwszej instancji prawidłowo rozważył stan faktyczny i prawny rozstrzyganej sprawy, a swoje rozstrzygnięcie oparł na całokształcie zebranego materiału dowodowego. Dalej w uzasadnieniu wyjaśnił przesłanki, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy, wskazując fakty, które uznał za udowodnione oraz dowody, na których się oparł. Ponadto pismem z 13 lipca 2012r., doręczonym 19 lipca 2012r., organ drugiej instancji poinformował pełnomocnika strony o prawie wynikającym z art. 10 i art. 81 K.p.a., jednak z prawa tego pełnomocnik nie skorzystał. Na zakończenie rozważań organ odwoławczy zwrócił jeszcze uwagę na kategoryczne sformułowanie użyte w dyspozycji normy art. 3 ust. 2 ustawy abolicyjnej, tj. że "Cudzoziemcowi, o którym mowa w art. 1, odmawia się udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, jeżeli..."), wskazujące na obligatoryjność rozstrzygnięcia orzekającego o odmowie udzielenia zezwolenia. W tej sytuacji wynikająca z art. 7 K.p.a. zasada, że sprawę należy załatwić z uwzględnieniem słusznego interesu strony, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, doznaje istotnego ograniczenia. Zastosowanie tej zasady nie może bowiem prowadzić do naruszenia przepisów prawa materialnego. Zasada ta ma więc zastosowanie tylko w odniesieniu do decyzji opartych na zasadzie uznania administracyjnego, tymczasem w niniejszym postępowaniu o treści rozstrzygnięcia rozstrzyga wprost przepis prawa materialnego. E. S. w skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2012r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] maja 2012r. i orzeczenie o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej na okres dwóch lat, względnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił naruszenia: 1) prawa materialnego, tj. "art. 1 ust. 3 pkt 1" ustawy abolicyjnej przez jego nieprawidłową interpretację, podczas gdy skarżący i jego sytuacja kwalifikują się pod przesłanki wynikające z tego przepisu; "art. 3 ust. 2, 6, 7, 8" rozporządzenia Rady WE nr 343/2003 przez ich niezastosowanie wobec skarżącego, w tym przez "ewentualne wszczęcie odrębnego postępowania na ich podstawie, a w konsekwencji i zalegalizowanie jego pobytu w Polsce, umożliwienie pracy i ubezpieczenia"; 2) przepisów postępowania, tj. art. 6 K.p.a. przez wybiórcze zastosowanie wobec sprawy skarżącego przepisów prawa materialnego i niezastosowanie przepisów umożliwiających rozpatrzenie jego sprawy zgodnie z oczekiwaniem i jego interesem; art. 7 K.p.a. przez niepodjęcie wszystkich działań służących dokładnemu i wszechstronnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego dotyczącego sytuacji skarżącego, co mogłoby wskazać inny właściwy tryb załatwienia sprawy skarżącego zgodnie z jego wolą; art. 8 K.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej wobec nieuwzględnienia szczególnej sytuacji skarżącego, pod kątem humanitarnego traktowania, uzasadnionej okolicznościami sprawy i niezastosowania innych odpowiednich przepisów. Według skarżącego organ winien najpierw ustalić ze stroną jej wolę, zamiar, a następnie wskazać tryb załatwienia sprawy w granicach obowiązującego prawa. Dodatkowo podniesiono, że organ drugiej instancji nie odniósł się do postawionego w petitum odwołania zarzutu naruszenia art. 13 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka (rezolucji Zgromadzenia Ogólnego ONZ 217A (III) przyjętej i proklamowanej 10 grudnia 1948r. traktującej o prawie skarżącego do swobodnego wyboru miejsca zamieszkania; potraktował marginalnie zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 Rzymskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950r. w przedmiocie uprawnienia skarżącego do życia rodzinnego potraktował marginalnie; nie rozpatrzył wskazanego przez pełnomocnika skarżącego w odwołaniu zarzutu dotyczącego niezastosowania przez organ pierwszej instancji pkt 6 i 7 preambuły rozporządzenia Rady (WE) 343/2003 z dnia 18 lutego 2003r., nakazujących przestrzeganie zasady jednolitości rodziny przy określaniu Państwa Członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu poprzez odstąpienie od kryteriów odpowiedzialności, w sposób umożliwiający połączenie członków rodziny w przypadkach, gdy jest to niezbędne ze względów humanitarnych, a więc jak w przypadku skarżącego oraz pozostałych zarzutów - wskazanych na stronie 3 odwołania. Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł, że jego wniosek - oparty na przesłance art. 1 ust. 3 ustawy abolicyjnej - był uzasadniony, gdyż w dniu 1 stycznia 2010r. toczyło się postępowanie o nadanie statusu uchodźcy (postępowanie azylowe) wszczęte na podstawie kolejnego wniosku. Postępowanie także było wszczęte w B. W przeciwieństwie do treści art. 1 "pkt 1 i 2" ustawy abolicyjnej, którego wymogiem formalnym jest przebywanie na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w określonej dacie, w treści "pkt 3" wymóg taki nie jest stawiany. Uprawnionym zatem jest przyjęcie, że postępowanie prowadzone w innym kraju członkowskim UE spełnia wymóg ustawowy. "Pkt 3" nie stawia wymogu przebywania w Polsce, a także by to na terytorium RP trwało postępowanie o nadanie statusu uchodźcy wszczęte na skutek kolejnego wniosku. Tym samym wszczęcie takiego postępowania w dniu 1 stycznia 2010 r. na terytorium innego kraju państwa członkowskiego UE (B.) spełnia ustawowy wymóg. Zdaniem skarżącego w sprawie istotne jest także to, że decyzja Rady do Spraw Cudzoziemców utrzymująca w mocy decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców o przekazaniu skarżącego innemu państwu członkowskiemu została skutecznie zaskarżone do WSA w Warszawie, który wstrzymał wykonanie tych decyzji. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując tym samym stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] sierpnia 2012r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym samym nie stwierdzono przywołanych w zarzutach skargi naruszeń przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nadto i naruszeń, które Sąd byłyby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Z przedstawionego stanu i akt sprawy wynika, że zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie udzielenia skarżącemu - jako cudzoziemcowi - zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzję tę podjęto na podstawie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 191, poz. 1133) – zwanej dalej: ustawą abolicyjną. Ustawa ta weszła w życie 1 stycznia 2012r. Ustawa abolicyjna – zgodnie z art. 1 - określa zasady zalegalizowania pobytu cudzoziemców przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej: 1) nieprzerwanie co najmniej od dnia 20 grudnia 2007 r., których pobyt na tym terytorium w dniu wejścia w życie ustawy jest nielegalny; 2) nieprzerwanie co najmniej od dnia 1 stycznia 2010 r., którym przed tym dniem została wydana ostateczna decyzja o odmowie nadania statusu uchodźcy, zawierająca orzeczenie o wydaleniu, i których pobyt na tym terytorium w dniu wejścia w życie ustawy jest nielegalny; 3) wobec których w dniu 1 stycznia 2010 r. trwało postępowanie w sprawie nadania statusu uchodźcy wszczęte na skutek kolejnego wniosku. Cudzoziemcowi, o którym mowa w art. 1, odmawia się udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, jeżeli nie spełnia wymogów do udzielenia tego zezwolenia (art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy abolicyjnej). W ocenie Sądu – wbrew twierdzeniom skarżącego prezentowanym w skardze - organ prawidłowo stwierdził, że skarżący nie spełnił żadnej z przesłanek określonych w art. 1 ustawy abolicyjnej, w tym i przesłanki z art. 1 pkt 3 ustawy abolicyjnej, przywołanej we wniosku z 16 marca 2012r. inicjującym kontrolowane postępowanie administracyjne. Oznacza to, że pobyt skarżącego przebywającego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej od 28 maja 2011r. nie mógł być zalegalizowany, jako że skarżący nie przebywał na tym terytorium: 1) nieprzerwanie co najmniej od 20 grudnia 2007r. (pkt 1 art. 1); 2) nieprzerwanie od 1 stycznia 2010r. (pkt 2 art. 1); 3) wówczas, gdy wobec niego w dniu 1 stycznia 2010r. trwało postępowanie w sprawie nadania statusu uchodźcy wszczęte na skutek kolejnego wniosku (pkt 3 art. 1). W tym miejscu nie można podzielić argumentacji skarżącego co do pkt 3 art. 1 ustawy abolicyjnej, jakoby z jego treści nie wynikał wymóg przebywania w Polsce i trwania na terytorium Polski postępowania o nadanie statusu uchodźcy wszczętego na skutek kolejnego wniosku. Wyraźnie bowiem z brzmienia art. 1 pkt 3 wynika, że ustawa abolicyjna "określa zasady zalegalizowania pobytu cudzoziemców przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wobec których w dniu 1 stycznia 2010 r. trwało postępowanie w sprawie nadania statusu uchodźcy wszczęte na skutek kolejnego wniosku". Zgodnie z powyższym przesłankami zalegalizowania pobytu cudzoziemca na terytorium Polski są: przebywanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i trwanie w dniu 1 stycznia 2010r. postępowania w sprawie nadania statusu uchodźcy wszczętego na skutek kolejnego wniosku. W tym miejscu należy więc zgodzić się z organem, że pkt 2 i 3 art. 1 ustawy abolicyjnej ma zastosowanie wyłącznie do krajowych postępowań w sprawach o nadanie statusu uchodźcy uregulowanych przepisami prawa polskiego, tj. ustawy z dnia 13 czerwca 2003r. o udzieleniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 680). Ponadto organ - w odpowiedzi na skargę - w odniesieniu do przesłanki, na którą powoływał się skarżący, wskazał że zamiarem ustawodawcy uchwalającego ustawę abolicyjną było objęcie nią tych cudzoziemców, którzy bezskutecznie ubiegali się o nadanie statusu uchodźcy na podstawie ww ustawy z 13 czerwca 2003r., a w dniu 1 stycznia 2010r. było wobec nich prowadzone – na jej podstawie - kolejne postępowanie o nadanie statusu uchodźcy. Tymczasem w dniu 1 stycznia 2010r. w tym przedmiocie nie toczyło się wobec skarżącego kolejne postępowanie przed organami administracji publicznej Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd w tej kwestii także podzielił argumentację organu, tym samym odpierając twierdzenie skarżącego - jakoby za takie postępowanie należało uznać postępowanie azylowe prowadzone według skarżącego w dniu 1 stycznia 2010 r. w B., czyli wówczas, gdy jeszcze skarżący nie przebywał na terytorium Polski. Zauważyć także należy, że odpowiedzialność za rozpatrzenie wniosku skarżącego złożonego 29 czerwca 2011r. o nadanie statusu uchodźcy w Polsce przejęła B. W efekcie Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...] października 2011r., utrzymaną w mocy przez Radę do Spraw Uchodźców, decyzją z [...] grudnia 2011r. umorzył postępowanie o nadanie statusu uchodźcy. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 23 sierpnia 2012r. oddalił skargę (sygn. akt V SA/Wa 605/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W motywach orzeczenia Sąd wypowiedział się na temat tak zwanej klauzuli humanitarnej wyrażonej w art. 15 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 343/2003, uznając w przypadku skarżącego brak "przyczyn humanitarnych". W "ocenie Sądu trafne było stanowisko organu, iż wymaganej przesłanki do zastosowania art. 15 ust. 1 ww. rozporządzenia nie stanowiła również powołana w skardze okoliczność choroby ojca skarżącego i związana z tym konieczność sprawowania nad nim opieki. Sam fakt przebycia przez ojca skarżącego zawału serca i obciążenia chorobą niedokrwienną i chorobą wieńcową nie stanowi bowiem podstawy do uznania, iż wymaga on bezpośredniej i stałej opieki". W świetle poczynionych rozważań Sąd uznał, że zastosowane art. 1 pkt 1 – 3 ustawy abolicyjnej było prawidłowe, natomiast przepis ten nie zawiera powoływanego przez skarżącego "ust. 3 pkt 1", zatem nie można mówić o naruszeniu takiej normy. Tożsama uwaga dotyczy zarzutu naruszenia "art. 3 ust. 2,6,7,8" rozporządzenia Rady WE Nr 343/2003, który nie zawiera w swoim brzmieniu ust. 6, 7 i 8. Sąd nie stwierdził również naruszeń art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. Postępowanie wyjaśniające zostało bowiem przeprowadzone w sposób wyczerpujący, w konsekwencji dający podstawę do ostatecznego rozstrzygnięcia i przedstawionym działaniem organ zadośćuczynił wymienionym zasadom ogólnym postępowania administracyjnego. Jedynie należało przyznać rację skarżącemu, że organ odwoławczy nie odniósł się w sposób wyczerpujący do wszystkich zarzutów odwołania, niemniej uchybienie to – w ocenie Sądu – nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, zatem nie mogło spowodować skutku w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji. Wobec niestwierdzenia naruszeń prawa, w tym i tych podniesionych w skardze, w stopniu dającym podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.