IV SA/Wa 2743/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Rady Miejskiej G. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę W dniu [...] lipca 2013 r. Rada Miejska G. wydała uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi T. W dniu 29 sierpnia 2013 r. A. S. wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa uchwałą z dnia [...] lipca 2013 r. i wniósł o jej uchylenie w części dotyczącej działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb T., KW nr [...]. W uchwale z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Rada Miejska G. odmówiła uchylenia uchwały z dnia [...] lipca 2013 r. co do wnioskowanej części. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę z dnia [...] lipca 2013 r. wniósł A. S. W skardze zarzucił uchwale naruszenie jego prawa własności na działce o numerze ewidencyjnym [...] (obecnie działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...]), położonej w obrębie T., miasto i gmina G., poprzez nieproporcjonalne poszerzenie drogi o szerokości 12 m oznaczonej w miejscowym planie jako symbolem 4KD-D od strony ul. [...] kosztem jego działki. Spowoduje to wywłaszczenie go z części działki, a w konsekwencji obniżenie jej walorów ekonomicznych i budowlanych, zmniejszy się także zdolność podziałowa gruntu. W opinii skarżącego organ pominął jego interes, biorąc pod uwagę wyłącznie interes publiczny i uniemożliwił mu przyszłe korzystanie z rzeczy zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Skarżący zaznaczył, że tereny budowlane obsługiwane są przez inne drogi o szerokości od 10 do 15 m. Droga 4KD-D nie jest rozmieszczona równomiernie po obu stronach tj. nie obciąża w równym stopniu działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...]. Proporcjonalne rozmieszczenie drogi powoduje, że całość obciążeń będzie leżała po stronie działki o numerze ewidencyjnym [...]. Nie zrekompensuje tego możliwość realizacji miejsc parkingowych. Zdaniem skarżącego, droga 4KD-D powinna mieć takie same parametry co do szerokości jak droga 5KD-D, wobec której zastosowano odstępstwo od stosownych norm i jej szerokość wynosi 10 m. Tym samym w opinii skarżącego organ naruszył art. 1 ust. 1 pkt 1, 2, 7, art. 6 ust. 1, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) zwanej dalej "u.p.z.p." w zw. z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodek cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121) zwanej dalej "k.c.", tj. naruszył prawo własności skarżącego, przekroczył władztwo planistyczne i naruszył zasady sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i odniósł się do poszczególnych zarzutów podniesionych przez skarżącego. Droga 4KD-D jest niezbędna do wyprowadzenia ruchu z działek budowlanych przeznaczonych pod funkcję produkcyjną i usługową do jezdni serwisowej drogi oznaczonej symbolem 1.KD-GP i dalej na jezdnie główną tej drogi. W ocenie organu przeznaczenie drogi 4KD-D wymaga, by jej szerokość wynosiła nie mniej niż wyznaczone 12 m, ponieważ będzie ona służyła pojazdom osobowym oraz ciężarowym i sama szerokość jezdni wyniesie 7 m. Dodatkowo droga jest położona na obszarze o wysokim poziomie wód gruntowych, dlatego konieczne jest posadowienie w pasie drogowym rowów odwadniających. Z kolei ze względu na istniejącą zabudowę po wschodniej stronie drogi racjonalnym było wyznaczenie po stronie niezabudowanej linii rozgraniczających uzależnionych od istniejącej zabudowy po drugiej stronie. Organ wskazał, że ponieważ nie było możliwe inne umiejscowienie drogi, to naruszenie prawa własności jest usprawiedliwione ze względu na konieczność realizowania funkcji publicznych gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Ustawodawca formułuje wymogi, które gmina powinna uwzględnić w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zostały one wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. i należą do nich m. in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2) oraz prawo własności (pkt 7). W regulacji ustawy zasadniczej fundamentalne znaczenie w kwestii ustalenia nienaruszalnej istoty prawa wolnościowego przedstawia treść art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowiącego m.in., że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób i nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Odwołując się do treści art. 64 i 21 Konstytucji, trzeba zatem przyjąć, że własność będąca prawem wolnościowym może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty tego prawa, a ingerencja w prawo własności jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy jest uzasadniona interesem publicznym. Tak też zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Istotę prawa własności wyraża art. 140 k.c. ujmujący definicję prawa własności w dwóch aspektach: pozytywnym i negatywnym. Przez stronę pozytywną własności rozumie się uprawnienia, jakie składają się na prawo własności jako prawo podmiotowe, natomiast strona negatywna własności oznacza możność wyłączenia przez właściciela ingerencji innych osób w sferę jego prawa. W związku z tym atrybuty korzystania z rzeczy, takie jak uprawnienie do posiadania rzeczy, do używania rzeczy, do pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy, do dyspozycji faktycznych oraz atrybuty rozporządzania rzeczą, takie jak możność wyzbycia się własności oraz uprawnienie do obciążenia rzeczy, stanowią tylko zasadniczy trzon prawa własności, nie wyczerpują jego zakresu i nawet, jeżeli właściciel byłby w konkretnym wypadku pozbawiony któregoś z nich, jeszcze pewien zakres uprawnień by mu pozostał. Negatywna strona własności oznacza z kolei, że inne podmioty prawa nie mają prawa – za wyjątkiem szczególnych sytuacji określonych w ustawach – ingerować w sferę uprawnień właściciela. Dodatkowo należy mieć na uwadze, że przepisy ustawowe nie mogą niweczyć podstawowych uprawnień składających się na treść prawa własności takich jak możliwość korzystania, pobierania pożytków, bezpośredniego lub pośredniego eksploatowania prawa własności. Jednakże pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub rozporządzania rzeczą nie będzie stanowiło ingerencji w istotę jego prawa własności (por. J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo rzeczowe, Warszawa 2009, s. 64-70, W. Jakimowicz, Istota wolnościowego prawa zabudowy [w:] Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012). W rozpatrywanej sprawie prawo własności skarżącego na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] nie zostało naruszone uchwałą z dnia [...] lipca 2013 r. Organ wziął pod uwagę wszystkie czynniki istotne dla posadowienia drogi na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ramach interesu publicznego uwzględnił zarówno konieczność zapewnienia infrastruktury dla planowanych obszarów zabudowy przeznaczonych pod produkcję i usługi, ale także zapewnienie bezpieczeństwa przejazdu z uwzględnieniem lokalnego poziomu wód gruntowych i opadowych, ich odprowadzenia oraz istniejącej już zabudowy. Dodatkowo to istniejąca zabudowa stanowi punkt odniesienia wobec nowych, planowanych na danym obszarze przedsięwzięć, stąd słusznie organ ustalił linie rozgraniczające w oparciu o istniejącą linię zabudowy (umocnioną ogrodzeniami i terenem zielonym). Konsekwencją tych działań było takie ustalenie linii rozgraniczających na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...], które nie jest symetryczne do części przeznaczonej pod drogę 4KD-D na przeciwległej działce o numerze ewidencyjnym [...]. Sąd podziela jednak stanowisko organu, że w tym zakresie nie zostało naruszone prawo własności A. S., ponieważ ustalenia planu nie ograniczają jego prawa do swobodnego dysponowania nieruchomościami, w tym zabudowy. Naruszenie postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nie polega na tym, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego dokonuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości właściciela, w tym przypadku zajęcia części działek należących do skarżącego pod drogę publiczną, lecz na tym, że sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności, czym w rozpatrywanej sprawie nie może być mowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Go 229/13). Z tego względu zarzut naruszenia prawa własności przez wywłaszczenie jest niezasadny. Niezasadne są zatem zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 7 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ w organ w ramach swego władztwa planistycznego odniósł się do wszystkich istotnych przedmiotowo elementów i wprowadził w miejscowym planie takie ustalenia, które odpowiadają stawianym przez ustawodawcę wymogom co do ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz prawa własności. W związku z tym nie może być także mowy o naruszeniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ organ dochował wszelkich wymogów co do zasad i sposobu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego dowodzą powyższe rozważania. Organ uwzględnił również uwagi skarżącego, co do możliwości posadowienia miejsc parkingowych w miejscu przeznaczonym pod drogę 4KD-D. Przyszła realizacja drogi również nie zagrozi prawu skarżącego, ponieważ jest on chroniony przez szereg norm prawnych, na które sam się powoływał w skardze i które zostały wyżej przytoczone (w szczególności normy konstytucyjne). Parametry drogi zostały ustalone w oparciu o wymogi stawiane drogom publicznym. Zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) w planach zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Jak wskazano wyżej organ wziął te kryteria pod uwagę. Z tego samego względu nie było możliwe ograniczenie szerokości drogi 4KD-D, tak jak to miało miejsce w przypadku drogi 5KD-D, ponieważ przeznaczenie drogi 4KD-D musi w szczególności względy bezpieczeństwa w ruchu osobowym i ciężarowym. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.