IV SA/Wa 2746/17

Dnia 20 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 marca 2018 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2017 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2017r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: organ odwoławczy) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] (dalej: organ I instancji) z dnia [...] kwietnia 2017r.nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia, że nieruchomości ujawnionej w KW [...] oznaczonej jako ".", położonej w województwie mazowieckim, gmina [...], miejscowość [...], której sposób korzystania został określony jako [...] - grunty orne o obszarze 5,4573 ha oznaczonej w powyższej księdze na podstawie mapy przechowywanej pod pozycją Nr [...] w zbiorze dokumentów księgi Nr [...] odpowiadają obecnie działki ewidencyjne [...], [...], [...] i [...]. Stan sprawy przed wydaniem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowienia z dnia [...] września 2017 roku przedstawia się w sposób następujący: Wnioskiem z dnia [...] marca 2017r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Starosty [...]o wydanie zaświadczenia, że nieruchomości ujawnionej w KW [...]odpowiadają obecne działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Starostwa [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2017r. wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o sprecyzowanie żądania dotyczącego wydania zaświadczenia, że nieruchomości ujawnionej w KW [...] odpowiadają obecnie działki ewidencyjne [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], ponieważ w dziale I księgi wieczystej brak jest oznaczenia nieruchomości. W odpowiedzi Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad poinformował, że podtrzymuje wniosek o wydanie zaświadczenia, że nieruchomości ujawnionej w KW [...] oznaczonej jako działka ". " położonej w województwie mazowieckim, gmina [...], miejscowość [...], której sposób korzystania został określony jako R - grunty orne o obszarze całej nieruchomości 5,4573 ha oznaczonej w powyższej księdze na podstawie mapy przechowywanej pod pozycją Nr [...] w zbiorze dokumentów księgi Nr [...] odpowiadają obecne działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017r. odmówił wydania zaświadczenia, że nieruchomości ujawnionej w KW [...] oznaczonej jako "." położonej w województwie mazowieckim, gmina [...], miejscowość [...], której sposób korzystania został określony jako R - grunty orne o obszarze 5,4573 ha oznaczonej w powyższej księdze na podstawie mapy przechowywanej pod pozycją Nr [...] w zbiorze dokumentów księgi Nr [...] odpowiadają obecnie działki ewidencyjne [...], [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskowane zaświadczenie wymaga przeprowadzenia analizy dokumentów znajdujących się w księdze wieczystej, do czego organ nie jest zobligowany. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podnosząc, że organ jest w posiadaniu niezbędnych dokumentów do wydania zaświadczenia. Po rozpatrzeniu zażalenia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia [...] września 2017r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 218 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a. tj. wówczas, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przed wydaniem zaświadczenia organ administracji może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające opierając się jednak wyłącznie na danych zawartych w posiadanej dokumentacji. Organ odwoławczy podkreślił, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie w trybie dotyczącym wydania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów itd. Na powyższe postanowienie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie art. 9 i 10 k.p.a., albowiem organy nie dopełniły konieczności zapewnienia czynnego udziału strony w sprawie, a przed wydaniem rozstrzygnięcia nie umożliwiły wypowiedzenia się skarżącego odnośnie do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ocenie skarżącego organ I instancji posiadał dokument w postaci kopi mapy z dnia 20 sierpnia 1981r., który stanowił podstawę wpisu w księdze wieczystej. Organ był zatem zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w stopniu większym niż przewiduje to ustawodawca. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017, poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.), dalej - "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Badając zaskarżone postanowienie w tak zakreślonych ramach, Sąd doszedł do przekonania że odpowiada ono prawu i brak jest podstaw do uwzględnia skargi. Istota sprawy sprowadza się do tego, że strona skarżąca wystąpiła o wydanie zaświadczenia zawierającego określone informacje i należy rozstrzygnąć czy organy zasadnie odmówiły wydania żądanego przez stronę skarżącą zaświadczenia. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257 ze zm.) – dalej k.p.a. (tzw. postępowanie jurysdykcyjne, orzecznicze), a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi. Przepisy Działu VII k.p.a. pt. "Wydawanie zaświadczeń" stanowią rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w którym nie prowadzi się postępowania dowodowego w trybie przepisów Działu II (rozdział 4) k.p.a., albowiem w postępowaniu tym właściwy organ administracji publicznej o niczym nie rozstrzyga. Choć brak jest w Dziale VII k.p.a. wyraźnego przepisu odsyłającego do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., to stosując zasady wykładni systemowej należy przyjąć, że niektóre przepisy ogólnego postępowania administracyjnego będą miały odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, w szczególności: niektóre zasady ogólne k.p.a. (np. zasada prawdy obiektywnej, zasada pisemności, zasada udzielenia informacji), przepisy dotyczące wymogów formalnych wniosku (art. 63), przepisy dotyczące postanowień (art. 123 - 126), przepisy dotyczące zażaleń (art. 141 - 144). Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1. urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2. osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie z przepisem art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosownie do treści art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W tym miejscu należy wskazać, że zaświadczenie potwierdza tylko informacje posiadane przez organ i nie rozstrzyga żadnych kwestii spornych. Trafne jest stwierdzenie, że "zaświadczenie wydaje się, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać" (W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne, wyd. II, 2006, s. 285). Należy też podzielić pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 292/06 (publ. w zbiorze Lex nr 214079), że "jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe". Posiadane przez organ informacje nie mogą bowiem być uzupełnione przez stwierdzenie okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej (tak wyrok NSA z dnia 16 września 2005 r., sygn. akt II OSK 36/05, publ. ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 64). Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Potrzeba zgromadzenia dodatkowych dokumentów, czy – tym bardziej ich tworzenie – jako koniecznych dla wyjaśniania sprawy, warunkującego wydanie zaświadczenia czyni wydanie zaświadczenia niemożliwym z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w stopniu większym niż przewidział to ustawodawca, a zatem wykraczającego poza możliwości organu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zaineresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. podobnie - wyroki NSA z dnia: 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11, Lex nr 1311429; 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 606, Lex nr 1369011). Powyższe twierdzenie poparte jest charakterem zaświadczenia, bowiem jest to instytucja odzwierciedlająca akt wiedzy, a nie woli organu i nie ma cech aktu prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Jest to zatem instytucja wtórna wobec wcześniej (tj. w innych postępowaniach) dokonanych ustaleń czy rozstrzygnięć. Charakter instytucji zaświadczenia nie zmienia się wówczas, gdy strona zamierza złożyć wniosek do wydziału ksiąg wieczystych sądu powszechnego. Takie zamierzenie strony nie tworzy obowiązku organu do wydania zaświadczenia, jeśli nie jest to możliwe z powodu braku dostatecznej dokumentacji. Przesądza to o poprawności zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017r. odmawiającego wydania zaświadczenia o żądanej treści, z powołaniem się na brak możliwości jego wydania bez niedopuszczalnego w trybie art. 217 i nast. k.p.a. przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. przeprowadzenia analizy dokumentów znajdujących się w księdze wieczystej nieruchomości. Jako bezpodstawne należy ocenić zarzuty skargi dotyczące braku zapewniania stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwiania stronie wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego i przedstawienia dowodów, bowiem postępowanie poprzedzające wydanie postanowienia nie obejmuje – jak wyżej wskazano – prowadzenia postępowania wyjaśniającego, w ramach którego można byłoby uzupełnić materiał dowodowy. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku