IV SA/Wa 2746/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie wydania negatywnej opinii dotyczącej zgłoszenia uznania przedmiotu za produkt uboczny oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] na podstawie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 992 ze zm.) negatywnie zaopiniować zgłoszenie o uznanie za produkt uboczny trocin, wiórów i kawałków drewna wytwarzanych przez Fabrykę [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej Spółka). Jak wynika z akt sprawy w dniach [...] – [...] lutego 2019r. przeprowadzono kontrolę w Spółce, która wykazała, że przedmiot wniosku, tj. trociny, wióry i kawałki drewna wytwarzane są jako integralna część procesu produkcyjnego, w wyniku mechanicznej obróbki kantówki oraz tarcicy. Trociny i wióry z silosu powstałe podczas produkcji za pomocą odciągu centralnego poprzez filtry trafiają do modułu zasypywanego brykieciarki, w której w wyniku wysokiego ciśnienia mieszanina trocin, wiórów i pyłu z klejonej kantówki oraz tarcicy zostaje sprasowana na brykiet. Kontrola wykazała, że substancja zawarta w zgłoszeniu o uznanie za produkt uboczny nie odpowiada substancji rzeczywiście wytwarzanej podczas produkcji ramy okiennej. W zgłoszeniu o uznanie za produkt uboczny nie ujęto bowiem informacji, że kantówka, z której produkowana jest rama okienna wykonana jest z drewna klejonego. Prezes Zarządu poinformował, że kantówka klejona klejem KESTOKOL D 4000 oraz tarcica z czystego drewna dostarczane są od polskich producentów. Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z zapisem w karcie charakterystyki, w trakcie spalania kleju tworzą się nieznośne i toksyczne dymy. W ocenie organu wykorzystanie zanieczyszczonych odpadów do produkcji brykietu, który będzie spalany w instalacjach energetycznych do spalania paliwa może zagrażać środowisku. Zgodnie z ustawą o odpadach i z obowiązku stosowania przepisów dotyczących termicznego przekształcania odpadów określonych w art. 155-162 tej ustawy zostały wyłączone instalacje spalające odpady stanowiące biomasę w rozumieniu Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 marca 2018r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów (Dz. U. z 2018r. poz. 680). Określony w art. 163 ust. 1 ustawy o odpadach zakres wyłączeń dotyczy zatem naturalnych pozostałości roślinnych (niezanieczyszczonych i bez dodatków). Nie obejmuje więc np. odpadów, które zawierają w swoim składzie inne substancje. Ustalenia z kontroli są zawarte w protokole z kontroli NR [...]. Główny Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. [...] po rozpoznaniu zażalenia Spółki na ww. rozstrzygnięcie z dnia [...] marca 2019 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie GIOŚ spełniony został warunek określony w art. 10 pkt 3 ustawy o odpadach, dotyczący faktu produkowania przedmiotowych trocin, wiórów i kawałków drewna jako integralnej części prowadzonego w zakładzie procesu produkcyjnego. W ocenie organu odwoławczego nie zostały jednakże spełnione warunki, o których mowa w art. 10 pkt 1, 2 i 4 ustawy o odpadach, tj. dotyczące pewności ich dalszego wykorzystania, możliwości ich wykorzystywania bezpośrednio bez dalszego przetwarzania, innego niż normalna praktyka przemysłowa, a także spełnienia wymagań w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia zdrowia ludzi. Organ odwoławczy wskazał, że strona dołączyła do wniosku 5 kopii oświadczeń odbiorców brykietu i drewna opałowego, dotyczących ich wykorzystania na własne potrzeby jako materiał opałowy, bez dalszego przetwarzania. Oświadczenia dotyczą odpadów o łącznej ilości 18,64 Mg. Zgłoszenie uznania odpadów za produkt uboczny dotyczy natomiast masy 120 Mg/rok. Poza tym organ podniósł, że Strona nie przedstawiła dokumentów świadczących o pewności zbytu całej deklarowanej ilości odpadów (np. umów zawartych z odbiorcami), w myśl przepisów art. 11 ust. 3 ustawy o odpadach. Wobec powyższego strona nie wykazała, iż wykorzystanie 120 Mg/rok powstających w procesie produkcji trocin, wiórów i kawałków jest pewne. Z uwagi na brak szczegółowego określenia sposobu wykorzystania całej ilości przedmiotowych odpadów przewidzianych do uznania za produkt uboczny nie można także stwierdzić, iż zostaną one wykorzystane bezpośrednio bez dalszego przetwarzania, innego niż normalna praktyka przemysłowa. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że z uwagi na występujący dodatek substancji syntetycznych w trocinach, wiórach i kawałkach drewna wytwarzanych w trakcie procesu produkcyjnego (tj. kleju KESTOKOL D 4000) brak jest możliwości uznania, iż wykorzystanie ich do produkcji brykietu przeznaczonego do spalania w celach opałowych przez osoby fizyczne nie wpłynie negatywnie na środowisko oraz zdrowie i życie ludzi. Ww. trociny, wióry i kawałki drewna, powstające w trakcie obróbki elementów klejonych stanowią odpady drewnopochodne, których spalanie może odbywać się wyłącznie w spalarniach lub współspalarniach odpadów. Niedopuszczalne jest spalanie takich odpadów w kotłach energetycznych (np. w gospodarstwach domowych) z uwagi na fakt, iż nie spełniają one wymagań dla instalacji termicznego przekształcania odpadów, a w szczególności standardów emisyjnych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 1 marca 2018 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów (Dz.U. z 2018 r., poz. 680, ze zm.). Spalanie odpadów drewnopochodnych w kotłach energetycznych (w niskich temperaturach, tj. 200-700°C), które nie są przystosowane do tego celu, prowadzi do niepełnego spalania syntetycznych substancji chemicznych, a w następstwie powoduje znaczną emisję szkodliwych substancji do powietrza. Wskazać należy, że minimalne warunki eksploatacji instalacji określone zostały w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 21 styczna 2016 r. w sprawie wymagań dotyczących prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów oraz sposobów postępowania z odpadami powstałymi w wyniku tego procesu (Dz. U. z 2016 r., poz. 108). Przepisy rozporządzenia wskazują m.in. temperaturę, jaka jest wymagana do pełnego spalenia substancji niebezpiecznych, tj. co najmniej 850°C lub 1100°C (zależnie od zawartości związków chlorowcoorganicznych). Powyższe świadczy o potencjalnym szkodliwym dla środowiska oraz życia i zdrowia ludzi wpływie spalania odpadów zawierających w swoim składzie w/w klej KESTOKOL D 4000. Ponadto brak jest szczegółowych danych nt. związków chemicznych, jakie powstawać mogą w procesie spalania brykietu oraz kawałków drewna zanieczyszczonych w/w klejem, a tym samym nie można więc stwierdzić, iż nie będą wywierać one negatywnego wpływu na środowisko oraz życie i zdrowie ludzi. Należy także dodać, iż zgodnie z zapisami Sekcji 5 Karty Charakterystyki KESTOKOL D 4000 "5.3 Specyficzne zagrożenia: w trakcie spalania tworzą się nieznośne i toksyczne dymy". Strona nie przedstawiła dowodów (np. wyników badań, o których mowa w art. 11 ust. 3 ustawy o odpadach), iż spalenie przedmiotowych trocin, wiórów i kawałków drewna nie doprowadzi do powstania negatywnych oddziaływań na środowisko oraz zdrowie i życie ludzi. Zawarła jedynie informację we wniosku skierowanym do Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2019 r., iż "brykiet drzewny jako paliwo opałowe nie zakłóca bilansu dwutlenku węgla w atmosferze i nie wpływa negatywnie na środowisko". Wobec powyższego należy stwierdzić, iż nie zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 10 pkt 1, 2 i 4 ustawy o odpadach. Odnosząc się do argumentów strony zawartych w zażaleniu oraz piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. organ odwoławczy wskazał, iż fakt niewielkiej zawartości kleju w masie powstających odpadów wnioskowanych do uznania za produkt uboczny nie może być podstawą do uznania, że posiadają one skład tożsamy do czystego drewna, a ich spalanie będzie powodować emisję do powietrza tych samych, nieszkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi substancji chemicznych. Nawet niewielkie ilości dodatkowych substancji - w tym przypadku zawartych w kleju - mogą powodować powstawanie w procesie spalania nowych substancji chemicznych, których wpływ na środowisko, zdrowie i życie ludzi pozostaje nieznany. Ponadto z uwagi na brak spełnienia kryteriów definicji biomasy z art. 2 pkt 6 lit. c) ustawy o odpadach, zarówno ze względu na fakt, iż przedmiotowe trociny, wióry i kawałki drewna oprócz naturalnie występujących z nich substancji zawierają także inne związki, a także nie pochodzą z produkcji rolniczej lub leśnej, biorąc pod uwagę w/w przepis należy traktować je jako odpad, nie zaś biomasę. Należy wskazać, iż organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu istotnie nie wyjaśnił wyczerpująco przesłanek, jakimi kierował się wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie. Powyższe pozostało jednak bez wpływu na wynik sprawy, tj. wydanie negatywnej opinii w sprawie uznania wnioskowanych przez stronę trocin, wiórów i kawałków drewna za produkty uboczne. Do przedmiotowego rozstrzygnięcia przychylił się bowiem Główny Inspektor Ochrony Środowiska, co uzasadnione zostało powyżej, w oparciu o kryteria określone w art. 10 ustawy o odpadach. Spółka w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powyższemu postanowieniu GIOŚ zarzuciła rażące naruszenie: 1. przepisów postępowania, w tym: - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie czynnego udziału Skarżącemu w postępowaniu odwoławczym, co pozbawiło ją możliwości złożenia odpowiednich wniosków i środków dowodowych w celu wyjaśnienia spornych kwestii. - art. 15 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. poprzez złamanie zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż dopiero w wyniku wydania zaskarżonego postanowienia przez organ II instancji, ujawnione zostały przyczyny, z powodu rzekomo których wydano niekorzystne dla Skarżącego rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy zaakceptował bez większej refleksji ustalenia organu I instancji; - art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 10 pkt 1, 2, 4, ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz art. 7 i 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w wyniku wydania zaskarżonego postanowienia, mimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do wydania postanowienia tej treści, bowiem nie wyjaśniono istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy. Strona uszczegóławiając powyższe wskazał, że organ: a) oparł rozstrzygnięcie wyłącznie na niedopuszczalnym domniemaniu faktycznym, iż produkty uboczne w postaci: trocin, wiórów i kawałki drewna pozostałe z produkcji stolarki nie odpowiadają substancji wytwarzanej podczas produkcji ramy okiennej. Zdaniem organu są rzekomo niebezpieczne dla środowiska i nie są rzekomo produktem ubocznym, lecz jedynie odpadem, co nie jest zgodne ze stanem faktycznym, gdyż tylko część wspomnianych produktów ubocznych zawiera jedynie niemal śladowe ilości substancji innych niż naturalne, gdyż w szczególności nie zawierają substancji niebezpiecznych jako nie zanieczyszczone impregnatami i powłokami ochronnymi oraz nie zawierające związków chlorowcoorganicznych i metali ciężkich; tak poczyniona kwalifikacja przez Organ I instancji, jest niezgodna z normą PN-EN ISO 17225-1:2014-07 Biopaliwa stałe - Specyfikacje paliw i klasy - Część 1: Wymagania ogólne, Biomasa, która w punkcie 6.2.2 tej zawiera definicję produktu ubocznego jako biomasy drzewnej chemicznie przetworzonej, tzn. takiej, z której także można wytwarzać biopaliwa stałe a, do których kwalifikują się także produkty uboczne z kantówki, tj. trociny, wióry i kawałki drewna, b) sprowadzenia rzeczywistych produktów ubocznych oraz pozostałości poprodukcyjnych w postaci odpadów do wspólnego mianownika, tj. jedynie do odpadów, co jest całkowicie niedopuszczalne z uwagi na zasadnicze zróżnicowanie charakterystyki produktów ubocznych i odpadów pod kątem ich zawartości biologicznej i chemicznej, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w zaskarżonym postanowieniu dowodów, w oparciu o które organy poczyniły ustalenia co do kwalifikacji produktów ubocznych jako odpadów, w szczególności jaki udział i jakich substancji chemicznych w naturalnym surowcu drzewnym jako produkcie ubocznym pozostałym po procesie produkcji kwalifikuje go do odpadów, tj. do substancji niebezpiecznych dla środowiska. - art. 8 oraz art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i wydanie rozstrzygnięcia w sposób arbitralny, mając na celu bezprawne usankcjonowanie przyjętej przez organ I instancji kwalifikacji wytwarzanych w fabryce Skarżącego produktów ubocznych jako odpady. 2. przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 20 Konstytucji poprzez niezastosowanie tego przepisu w sprawie a chroniącego wolność działalności gospodarczej oraz własność prywatną jako podstawy ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskie i wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej Skarżącego. Rozstrzygnięcie bowiem tej treści pozbawia Spółkę możliwości zagospodarowania i przekazania do obrotu, ekologicznego i niedrogiego brykietu jako paliwa opalowego wytwarzanego z trocin, wiórów i kawałków drewna tj. produktów ubocznych powstających przy produkcji okien; - art. 10 pkt 1-4 i art. 163 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach przez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, bowiem drzewne pozostałe produkty uboczne z produkcji Skarżącego, tj. trociny, wióry i kawałki drewna nie są odpadami zawierającymi substancje niebezpieczne dla środowiska i spełniają w pełni definicję produktu ubocznego w rozumieniu art. 10 pkt 1-4 w zw. z art. 163 ust. 1 pkt 5 w/w ustawy - w ramach biomasy drzewnej, mogącej podlegać spalaniu w instalacjach termicznych. Wobec powyższego strona wniosła na podstawie art. 106 § 6 p.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z odpisu decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] września 2019 r., znak [...], na okoliczność, że wadliwemu postanowieniu organu I instancji mającemu być podstawą merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, nie nadano właściwego znaczenia i rangi wynikającej z wymogu art. 106 § 1 k.p.a., tj. przepisu nakazującego wydanie decyzji po uzyskaniu stanowiska innego organu, co wskazuje na próbę obejścia ww. przepisu przez wszystkie organy, stanowiąc naruszenie zasad praworządności i jednocześnie praktyczne uniemożliwienie jego zaskarżenia (zasada dwuinstancyjności) tak rozstrzygnięcia stanowiącego opinię w sprawie, jak też rozstrzygnięcia merytorycznego. Skarżąca wniosła o uchylenie postanowień obu instancji i o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według spisu przedłożonego na rozprawie lub wg norm przepisanych. W uzasadnieniu Strona wielokrotnie wskazała, że organy obu instancji nie powołały się na jakiekolwiek badania na okoliczność wpływu na środowisko oraz życie i zdrowie ludzi spalanego w celach opałowych brykietu. Organy oparły swoje twierdzenia wyłącznie o kartę charakterystyki kleju KESTOKOL D 4000, zawierającej zapis, że w trakcie spalania kleju tworzą się nieznośne, toksyczne dymy, podczas gdy przedmiotem rozstrzygnięcia jest produkt uboczny (kawałki drewna powstające przy wytwarzaniu ramy okiennej) zawierające śladowe/znikome wręcz ilości tego kleju. W ocenie Skarżącej organy wywiodły z tej karty niedopuszczalne domniemanie faktyczne odnoszące się do zupełnie innego produktu/tj. brykietu powstałego ze sprasowania pod wpływem wysokiego ciśnienia trocin, wiórów i kawałków drewna. Zdaniem Spółki w toku postępowania została pozbawiona możliwości przedstawienia jakichkolwiek badań, a w sprawie brak jest dowodów jednoznacznie wykazujących, że spalanie tegoż brykietu przez osoby fizyczne w celach opałowych miałoby mieć negatywny wpływ dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi. Wyrażone w zaskarżonym postanowieniu przypuszczenia i wątpliwości na temat nieznanego wpływu na środowisko, zdrowie i życie ludzi nie sprecyzowanych przez organ substancji, które zdaniem organu II instancji, teoretycznie mogą powstać w wyniku spalania produktów ubocznych zawierających śladowe ilości kleju KESTOKOL D 4000 należało rozstrzygnąć na korzyść Skarżącej, do czego organy były zobowiązane stosownie do dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a. Strona powołała się na definicję produktów ubocznych określoną normą PN-EN ISO 17225-1:2014-07 Biopaliwa stałe - Specyfikacje paliw i klasy - Część 1. Wskazała także, że organy w sposób niedopuszczalny - sprowadziły drzewne produkty uboczne i odpady poprodukcyjne do wspólnego mianownika, tj. jedynie do odpadów, co jest całkowicie niedopuszczalne z uwagi na zasadnicze zróżnicowanie charakterystyki produktów ubocznych i odpadów pod kątem ich zawartości zarówno biologicznej, jak i też chemicznej oraz wpływu na środowisko, życie lub zdrowie ludzi. Pełnomocnik Spółki podniósł również, że w niniejszej sprawie Marszałek Województwa [...], nie czekając na rozstrzygnięcie zażalenia przez GIOŚ, wydał decyzję w dniu [...] czerwca 2019 r. odmawiającą uznania za produkt uboczny trocin, wiórów i kawałków drewna wytwarzanych przez Spółkę. Następnie zaś wydana została przez Ministra Środowiska decyzja z dnia [...] września 2019 r. utrzymująca w mocy zaskarżoną ww. decyzję Marszałka doręczonej Wnioskodawcy w dniu [...] czerwca 2019 r., mimo, że pełnomocnik Wnioskodawcy we wniesionym dnia [...] czerwca 2019 r. odwołaniu na decyzję Marszałka Województwa [...], podniósł zarzut naruszenia art. 106 § 1 k.pa. W ten sposób zostały naruszone zasady procedowania określone kodeksem postępowania administracyjnego a tym samym zakwestionowana została konieczność uzyskania stanowiska innego organu wymaganego w przedmiotowej sprawie przez art. 106 § 1 k.p.a. Dalej Strona wskazała, że organ II Instancji omawiając przesłankę z art. 10 pkt 1 ww. ustawy, dotyczącą pewności dalszego wykorzystywania przedmiotu lub substancji zarzucił Skarżącej, że dołączyła Ona do wniosku 5 kopii oświadczeń odbiorców brykietu i drewna opalowego, dotyczących ich wykorzystania na własne potrzeby jako materiał opałowy bez dalszego przetwarzania w łącznej ilości 18,64 Mg, podczas gdy zgłoszenie uznania za produkt uboczny dotyczy masy 120 Mg/rok. Zarzut ten należy uznać za całkowicie absurdalny, przy uwzględnieniu okoliczności, że wniosek był składany z początkiem roku kalendarzowego ([...] stycznia 2019 r. wraz z korektą [...] lutego 2019 r.) i siłą rzeczy Skarżący nie mógł wykazać stanu wykorzystania produktów ubocznych, które dopiero miały powstać w toku produkcji w roku kalendarzowym 2019. Mając na uwadze szerokość geograficzną oraz panujące na terenie Polski warunki klimatyczne i wynikającą z nich potrzebę ogrzewania domów, należy przyjąć, że ze względu na te społeczne potrzeby, pewnym jest, że ma i będzie miało miejsce dalsze wykorzystywanie brykietu oraz kawałków drewna w celach opałowych. W ocenie Strony za absurdalny należy uznać również zarzut w zakresie rzekomego niespełnienia przesłanki z art. 10 pkt 2 ustawy o odpadach. Spółka opisała we wniosku, że brykiet oraz kawałki drewna są sprzedawane nabywcom jako materiał opałowy. Jeżeli zatem organ miał wątpliwości, czy taki sposób wykorzystania brykietu oraz kawałków drewna obejmuje całą ilość, jaka powstaje w fabryce Skarżącej, to należało uzupełnić postępowanie dowodowe i wyjaśnić wątpliwe dla organu kwestie. Przechodząc do przesłanki określonej w art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach, Strona wskazała, że drzewne produkty uboczne Spółki spełniają wszelkie wymagania zawarte w tym przepisie, bowiem tylko część drzewnych produktów ubocznych pozostałych po procesie produkcyjnym zawiera klej, i to tylko jedynie niemal jego śladowych ilościach. Wspomniane przepisy należy łącznie stosować z przepisem ust. 1 pkt 5 art. 163 ww. ustawy. Reasumując Strona wskazała, że drzewne produkty uboczne spełniają wszelkie zawarte wymogi określone dla tych produktów w ww. przepisach, bowiem nie zawierają ww. szkodliwych związków i nie są odpadami w rozumieniu przedmiotowej ustawy, nie niosąc za sobą ogólnie negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.) rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Skarga jest niezasadna. Przedmiotem skargi jest postanowienie GIOŚ z [...] września 209 r. utrzymujące w mocy postanowienie WIOŚ z [...] marca 2019 r. negatywnie opiniujące zgłoszenie Spółki o uznaniu za produkt uboczny trocin, wiórów i kawałków drewna wytwarzanych w procesie produkcyjnym przez Fabrykę. Z materiałów tych wytwarzany jest brykiet. Przesłanki uznania za produkt uboczny zostały określone w art. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 992 ze zm.), zgodnie z którym przedmiot lub substancja, powstające w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkcja, mogą być uznane za produkt uboczny, niebędący odpadem, jeżeli są łącznie spełnione następujące warunki: 1) dalsze wykorzystywanie przedmiotu lub substancji jest pewne; 2) przedmiot lub substancja mogą być wykorzystywane bezpośrednio bez dalszego przetwarzania, innego niż normalna praktyka przemysłowa; 3) dany przedmiot lub substancja są produkowane jako integralna część procesu produkcyjnego; 4) dana substancja lub przedmiot spełniają wszystkie istotne wymagania, w tym prawne, w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi, dla określonego wykorzystania tych substancji lub przedmiotów i wykorzystanie takie nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi. Organy obu instancji w pierwszej kolejności wskazały, że Skarżąca nie spełniła warunku, o którym mowa w art. 10 ust. 4 ww. ustawy. W powyższym przepisie w istocie chodzi o dwie kwestie: aby przedmiot lub substancja spełniała wszystkie istotne wymagania, w tym prawne dla określonego ich wykorzystania oraz aby to wykorzystanie nie doprowadziło do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi. Przy interpretacji tego przepisu należy odwołać się do zasady przezorności obowiązującej w zakresie regulacji dotyczących ochrony środowiska (art. 190 Traktatu o funkcjonowaniu UE oraz art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska). Kierując się tą zasadą należy wszelkie prawdopodobieństwa wystąpienia negatywnych skutków traktować tak, jak pewność ich wystąpienia, w tym należy przepisy prawa interpretować na korzyść środowiska, jeśli istnieją racjonalne wątpliwości co do ryzyka negatywnego wpływu, a nie można wiarygodnie uzasadnić braku negatywnego wpływu. Odwołanie się do tej zasady przy interpretacji art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach (a zwłaszcza do wykładni jego fragmentu "nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi") ma również o tyle istotne znaczenie, że do chwili obecnej nie zostały wydane na podstawie art. 11 ust. 6 ustawy o odpadach przepisy wykonawcze określające szczegółowe kryteria dotyczące uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny (wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 października 2018 r., II SA/Bd 228/17, LEX, od którego NSA oddalił skargę kasacyjną wyrok z 13 lutego 2020 r., sygn. II OSK 69/19, CBOSA). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, jak trafnie ustaliły organy, że sporny przedmiot w postaci trocin, wiórów i ścinek drewna nie stanowi przedmiotu o składzie czyste drewno, ale zawiera również związki chemiczne związane z użyciem kleju w trakcie produkcji kantówek, czego Strona też nie kwestionowała. Jak wynika z akt sprawy protokół kontroli został przez Prezesa Spółki podpisany bez zastrzeżeń. Nie jest przekonywujące stanowisko skarżącej, która podnosi, że zawartości kleju są znikome, a związku z tym nie szkodliwe. W rzeczywistości bowiem nie wiadomo ile w końcowym produkcie (brykiecie) tak naprawdę pozostaje resztek kleju i czy może on negatywnie oddziaływać na środowisko. Dlatego też w danej sprawie przedmiotowe zrębki, ścinki i wióry pozostałych z produkcji okien przez danego przedsiębiorcę stanowią odpady a nie produkty uboczne, ponieważ nie odpowiadają cechom produktu naturalnego, czyli w tym przypadku drewna czystego (wyrok NSA z 15 lutego 2011 r., II OSK 328/10, CBOSA). Nadto, zdaniem Sądu, powyższe wskazuje na trafność rozumowania organu, że wykazanie braku negatywnego ogólnego wpływu na środowisko spoczywa na wnioskodawcy uznania przedmiotu za produkt uboczny a nie na organie. Nie istnieją bowiem prawnie określone szczegółowe kryteria uznania za produkt uboczny, do których organ może się odnieść. Tym samym jako bezpodstawne sąd uznał zarzuty skargi dotyczące niewezwania wnioskującej Spółki do uzupełnienia wniosku i przedstawienia dowodów dodatkowych. Zasadnie GIOŚ wskazał na uchybienia proceduralne, których dopuścił się WIOŚ. Jednak zwrócić uwagę należy, że braki te zostały uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego. GIOŚ potwierdził podstawę odmowy przedstawioną przez WIOŚ i wskazał na dodatkowe przesłanki nie uwzględnienia wniosku. Przy czym należy wskazać, że Strona od początku postępowania wiedziała, że przesłanką negatywnego zaopiniowania zgłoszenia o uznanie za produkt uboczny trocin, wiórów i kawałków drewna wytwarzanych przez Spółkę było przede wszystkim ustalenie, że produkt ten nie odpowiada substancji rzeczywiście wytwarzanej podczas produkcji ramy okiennej, bowiem nie ujęto informacji, że kantówka, z której produkowana jest rama okienna wykonana jest z drewna klejonego. Organ uznał, że wykorzystanie zanieczyszczonych odpadów do produkcji brykietu, który będzie spalany w instalacjach energetycznych do spalania paliwa może zagrażać środowisku i zdrowiu ludzi. Organ odwoławczy – jak już wcześniej wskazano – potwierdził w tym zakresie ustalenia organu I instancji i strona w odwołaniu mogła do tej kwestii się odnieść, co też uczyniła w obszernym odwołaniu, a następnie w skardze. W tej sytuacji nie można zatem przyjąć, że skarżąca w toku postępowania nie wiedziała o tej okoliczności, albo, że nie miała możliwości w tym zakresie przedstawić żadnych wniosków dowodowych. Jak wynika z akt sprawy, ani w odwołaniu, ani w skardze do Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego żadnych wniosków dowodowych, opinii bądź wyjaśnień szczegółowych w tym zakresie Spółka nie złożyła. Strona – jak wynika z oświadczeń – przyjęła, że klej nie stanowi zagrożenia dla zdrowia i ludzi z uwagi na jego małą zawartość, jak i podkreślała, drzewne produkty uboczne spełniają wszelkie zawarte wymogi określone dla tych produktów, bowiem nie zawierają szkodliwych związków i nie są odpadami w rozumieniu przedmiotowej ustawy, nie niosąc za sobą ogólnie negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi. Należy wskazać, że – na co również wskazano powyżej - w orzecznictwie administracyjnym podnosi się, że ten kto żąda uznania przedmiotu za produktu uboczny (niebędący odpadem) powinien wykazać spełnienie ku temu przesłanek. W sprawie niniejszej to wykazanie nie nastąpiło, dlatego negatywne zaopiniowanie jest zgodny z prawem (także wyrok NSA z 13 lutego 2020 r., sygn. II OSK 69/19, CBOSA). Dodatkowo można zauważyć, że Strona po uzyskaniu stosownych dokumentów uprawdopodobniających, że drzewne produkty uboczne wytwarzane w fabryce nie są szkodliwe będzie mogła wystąpić z kolejnym zgłoszeniem o uznanie za produkt uboczny przedmiotowych trocin, wiórów i kawałków drewna. Zauważyć trzeba, że możliwość wykorzystywania pozostałości poprodukcyjnych jako źródła energii nie zmienia przy tym generalnej zasady, że są te pozostałości odpadami, chyba że zostaną uznane za produkt uboczny. W związku z tym, że nie mamy do czynienia z czystym drewnem, to też wyklucza możliwość uznania spornego przedmiotu za biomasę według poniższej definicji. Zgodnie § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 marca 2018 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów (Dz. U z 2019 r., poz. 1806), biomasą są produkty składające się z substancji roślinnych pochodzących z rolnictwa lub leśnictwa, które mogą być wykorzystywane jako paliwo w celu odzyskania zawartej w nich energii, i następujące rodzaje odpadów: a) odpady roślinne z rolnictwa i leśnictwa, b) odpady roślinne z przemysłu przetwórstwa spożywczego, jeżeli odzyskuje się wytwarzaną energię cieplną, c) włókniste odpady roślinne z procesu produkcji pierwotnej masy celulozowej i z procesu produkcji papieru z masy, jeżeli odpady te są spalane w miejscu produkcji, a wytwarzana energia cieplna jest odzyskiwana, d) odpady korka, e) odpady drewna, z wyjątkiem odpadów drewna zanieczyszczonego impregnatami lub powłokami ochronnymi, które mogą zawierać związki chlorowcoorganiczne lub metale ciężkie, w skład których wchodzą w szczególności odpady drewna pochodzącego z budowy, remontów i rozbiórki obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej. Zdaniem sądu, skarżąca Spółka błędnie utożsamia pojęcie produktu ubocznego z pojęciem biomasy, podczas gdy nie są to pojęcia tożsame. Warunkiem uznania za produkt uboczny nie jest spełnienie bądź niespełnienie kwalifikacji do uznania za biomasę, choć można to kryterium uznać za pomocnicze. Zdaniem także sądu, okoliczność, że sporny przedmiot nie zawiera związków chlorowcoorganicznych lub metali ciężkich, że nie jest w procesie jego produkcji używany impregnat czy powłoka ochronna nie oznacza automatycznie, że może on być uznany za produkt uboczny. Warunek z art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach wymaga, aby wykorzystywanie produktu "nie doprowadziło do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi". Trafnie organ ustalił, że skoro sporny przedmiot może zawierać związki chemiczne (klej), to nie jest czystym drewnem, a zatem jego spalanie może wywołać "ogólne negatywne oddziaływanie na środowisko, zdrowie lub życie ludzi". W toku postępowania nie wykazano, że poprzez jego spalanie nie dojdzie do ogólnych negatywnych oddziaływań, o których mowa w art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach. Okoliczność, że dany przedmiot spełnia określone normy nie oznacza jeszcze, że proces jego spalania nie będzie miał negatywnych oddziaływań na środowisko. Pozostałe okoliczności podniesione przez organ odwoławczy (art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach), jedynie potwierdziły stanowisko organu I instancji, co do prawidłowości negatywnego zaopiniowania zgłoszenia w niniejszej sprawie. Sąd, w tym zakresie podziela dodatkowe ustalenia dokonane przez organ odwoławczy, w związku z czym nie ma potrzeby powtarzania wywodów przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, gdyż Sąd uznał je za własne. W sprawie nie doszło także do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a , który stanowi, iż każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji/postanowień wydanych w pierwszej instancji. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotom i podmiotowym sprawy administracyjnej. Mając na uwadze powyższe wywody organ odwoławczy zgodnie z art. 15 k.p.a. odniósł się do zarzutów odwołania i jeszcze uzupełnił argumentację organu I instancję. Wobec tego w tym zakresie nie można uznać, że doszło do naruszenia wskazanej zasady, co podnosi w skardze Spółka. Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że w okolicznościach stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy ww. zarzut w sposób przedstawiony przez skarżącą nie może zostać uwzględniony. Dokonując wykładni normy prawnej zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. należy odwołać się do poglądów doktryny i orzecznictwa w zakresie rozumienia ww. przepisu. Jest ugruntowane w orzecznictwie sądowym, że art. 10 § 1 k.p.a. zawiera dwie dyspozycje skierowane do organu administracji publicznej: 1/ zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i 2/ umożliwienia, przed wydaniem decyzji/postanowienia, wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Taka treść art. 10 § 1 k.p.a. nie pozwala na wyciągnięcie wniosku, że brak zawiadomienia przez organ odwoławczy o możliwości ponownego zapoznania się z zebranymi materiałami i dowodami jest wystarczająca podstawą do uchylenia wydanych w sprawie rozstrzygnięć przez sąd administracyjny. Jednocześnie podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania w takim stopniu, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1311/09, CBOSA). Dopiero zatem wykazanie przez "pominiętą" stronę, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, iż doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. uzasadniającego zastosowanie przez sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (np. wyroki NSA o sygn. akt II OSK 1022/17, II OSK 831/05, I OSK 2646/14, CBOSA). Także w doktrynie jest ugruntowany pogląd, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Dlatego naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu nie zawsze będzie prowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia (P. Daniel, J. Wilczyński, Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, jako przesłanka uchylenia aktu przez sąd administracyjny, Administracja: teoria, dydaktyka, praktyka nr 3 (36), s. 5-23, 2014, komentarz H. Knysiak-Molczyk do art. 10 kpa w Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer, 2015., LEX 587731125). Przenosząc powyższe na okoliczności stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, należy zgodzić się ze skarżącą, że brak zawiadomienia przez organ odwoławczy w trybie art. 10 § 1 k.p.a. stanowi formalne naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Powyższe nie może jednakże automatycznie prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia, gdyż skarżąca, stosownie do przedstawionego rozumienia normy art. 10 § 1 k.p.a., nie przedłożyła żadnych dodatkowych istotnych argumentów dotyczących zebranych w sprawie w toku postępowania uzupełniającego dowodów, że zarzucane naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a Strona została w ten sposób pozbawiona możliwości dokonania, czy wnioskowania o przeprowadzenie innych konkretnych czynności dowodowych. W szczególności tego rodzaju argumentacja również nie wynika ze złożonego na rozprawie przez pełnomocnika skarżącej oświadczenia. Zatem w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie doszło do sytuacji rażącego naruszenia prawa poprzez pozbawienie strony tj. skarżącą Spółkę działania w postępowaniu administracyjnym, bowiem uchybienie formalne naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., polegające na braku zawiadomienia przed wydaniem postanowienia organu odwoławczego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, nie zmieniłyby rozstrzygnięcia, które jest zgodne z prawem. Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi, dodatkowo wyjaśnić należy, że wolność gospodarcza, na którą powołał się pełnomocnik skarżącego jest konstytucyjną podstawą ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej (art. 20 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.). Wolność gospodarcza jest również konstytucyjną podstawą ustrojów większości państw zachodnioeuropejskich. Tylko konstytucje niektórych państw nie wymieniają expressis verbis wolności gospodarczej, chociaż jej byt i w tych przypadkach nie jest kwestionowany. Jednak nigdy i nigdzie swoboda gospodarowania nie przybrała charakteru zasady bezwzględnej. Również obowiązująca Konstytucja polska w art. 22 dopuszcza możliwość ograniczenia wolności gospodarczej, ale tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (szerzej na ten temat zob. K. Kruczalak, Wolność gospodarcza i jej ograniczenia w świetle Konstytucji RP. Wybrane zagadnienia nowej Konstytucji, GSP 1998, t. III, s. 43 i n.). Także na wynik niniejszej sprawy nie ma wpływu i tego Spółka też nie wykazała, że w niniejszej sprawie Marszałek Województwa [...], nie czekając na rozstrzygnięcie zażalenia przez GIOŚ, wydał decyzję w dniu [...] czerwca 2019 r. odmawiającą uznania za produkt uboczny trocin, wiórów i kawałków drewna wytwarzanych przez Spółkę, a następnie zaś wydana została przez Ministra Środowiska decyzja z dnia [...] września 2019 r. utrzymująca w mocy zaskarżoną ww. decyzję Marszałka. Powyższa okoliczność może być podnoszona w odrębnym trybie tj. w przedmiocie odmowy uznania za produkt uboczny, co też Skarżąca uczyniła (sprawa o sygn. akt IV SA/Wa 2653/19). W tych warunkach podniesione w skardze zarzuty naruszenia, zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego nie mogły odnieść oczekiwanego skutku. Organ stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w sposób wyczerpujący ustalił i rozpatrzył stan sprawy i wedle zasady z art. 80 k.p.a. dokonał jego oceny, której wynik zawarł w postanowieniu sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.