IV SA/Wa 2748/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J. N. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy - oddala skargę - Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] września 2012 r. - zaskarżonym skargą przez J. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2011 r. i orzekł o nieuzgodnieniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków rekreacji indywidualnej na działkach nr [...] i nr [...] w obrębie W., gmina J., położonych w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...]. Stan sprawy przedstawia się następująco: Burmistrz Gminy Je. pismem z 2 lutego 2011 r. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] lutego 2011 r. nie uzgodnił ww warunków zabudowy. W uzasadnieniu organ wskazał na położenie planowanej inwestycji w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...] oraz w obszarze podlegającym ochronie prawnej ze względu na walory środowiska przyrodniczego o znaczeniu europejskim, tj. obszar Natura 2000 "[...] " (kod obszaru: [...]). Na podstawie przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (w tym dołączonej do wniosku mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000) organ I instancji stwierdził, że przedmiotowe działki znajdują się w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej Jeziora W. i tym samym inwestycja koliduje z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2008 r. Nr [...], poz. [...]). Organ I instancji wskazał nadto, że brak jest przesłanek do zastosowania odstępstwa od zakazu określonego w formule samego zakazu, jak również przesłanki określonej § 4 ust. 5 pkt 1 oraz § 5 ust. 5 pkt 2 i 3 ww. rozporządzenia. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył J. N. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w postanowieniu z dnia [...] września 2012 r. wskazał, że pomiędzy postępowaniem prowadzonym przez organ I instancji, a postępowaniem odwoławczym została ogłoszona uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. [...] z 2012 r., Nr [...], dalej jako: uchwała Nr [...]). Z uwagi na fakt, że organy zobowiązane są do rozstrzygania sprawy w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie wydawania rozstrzygnięcia, zastosowanie w sprawie znajduje owa uchwała Nr [...]. Po analizie katalogu zakazów zawartych w tej uchwale, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że wprowadzony zakres norm zawiera te same ograniczenia, co rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], na którym organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie. Niemniej jednak zaskarżenie prawidłowego rozstrzygnięcia Regionalnego Dyrektora wymaga uchylenia ze względu na zmianę stanu prawnego i orzeczenia co do istoty. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie bezsprzecznym jest fakt położenia działek nr ew. [...],[...] w obrębie W., gm. J. w strefie 100 m od jeziora W. (wynika to z analizy akt sprawy, w szczególności załącznika graficznego projektu decyzji). Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Nr [...] na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Zakaz ten nie dotyczy: 1) urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Nr [...]); 2) obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych (§ 5 ust. 5 pkt 1 uchwały Nr [...]); 3) siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu (§ 5 ust. 5 pkt 2 uchwały Nr [...]); 4) wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani (§ 5 ust. 5 pkt 3 uchwały Nr [...]). Z projektu decyzji wynika, że planowana inwestycja polega na budowie dwóch budynków rekreacji indywidualnej z uzupełniającą funkcją usług. Uzupełniająca funkcja usług ma polegać na wynajmie pokoi. Analizując możliwość zastosowania odstępstw od ww zakazu, organ II instancji wyjaśnił, iż zgodnie z powszechnymi regułami wykładni do wyjątków od zakazów nie wolno stosować rozszerzającej interpretacji. Z treści § 5 ust. 5 pkt 1 uchwały Nr [...] jasno wynika, iż wolą prawodawcy lokalnego było ścisłe odniesienie tej części odstępstwa wyłącznie do istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Oznacza to, iż by w ogóle możliwym było rozważanie, czy planowana inwestycja spełnia przesłankę wymienioną w § 5 ust. 5 pkt 1 uchwały Nr [...], planowane obiekty budowlane winny być mieszkaniowe lub usługowe. Uwzględniając charakter planowanego obiektu budowlanego (budynek rekreacyjny) organ II instancji nie podzielił argumentacji skarżącego, że projektowana inwestycja może być zrealizowana dlatego, że budynek letniskowy zgodnie z Polską Klasyfikacją Obiektów budowlanych zaliczany jest do kategorii budynków mieszkalnych. Polska Klasyfikacja obiektów budowlanych określona została rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz. U. z 1999 r. Nr 112, poz.1316 z zm.) utworzonym na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2012 r. Nr 591 tj.). Ustawa ta określa zasady i tworzy przede wszystkim podstawy rzetelnego, obiektywnego, profesjonalnego i niezależnego prowadzenia badań statystycznych, których wyniki mają charakter oficjalnych danych statystycznych, oraz ustala organizację i tryb prowadzenia tych badań i zakres związanych z nimi obowiązków. Służy potrzebom statystyki działalności budowlanej, sporządzania sprawozdań budowlanych, spisów budowli i mieszkań, statystyki cen obiektów budowlanych oraz rachunków narodowych. Ponadto klasyfikacja służy do klasyfikowania obiektów budowlanych. Może być ona stosowana w trakcie zmiany zastosowania, renowacji, wyburzania, modernizacji obiektu budowlanego. O ile kwalifikacja budynków mieszkalnych jako budynków mieszkalnych jednorodzinnych, budynków mieszkalnych wielorodzinnych, budynków letniskowych czy też budynków rekreacyjnych może nie być, tak istotna w statystyce publicznej, to jednakże ma znaczenie w planowaniu przestrzennym. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1) określa zasady kształtowania polityki przestrzennej, zakres przeznaczenia terenów na określone cele i zasady ich zagospodarowywania - przyjmując ład przestrzenny za podstawę tych działań. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaś uwzględnia się wymagania urbanistyki i architektury. W załączniku do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane "Kategorie obiektów budowlanych" do odrębnej kategorii obiektów budowlanych należą: budynki mieszkalne jednorodzinne (kategoria l), budynki służące gospodarce rolnej jak: produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko-składowe (kategoria II), inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie (kategoria III). Również w akcie prawnym bezpośrednio związanym z ustawą Prawo budowlane tj. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690), na które powołał się organ I instancji różnicuje się budynki mieszkalne i budynki rekreacji indywidualnej. Dlatego też zdaniem organu II instancji, użytego w § 5 ust. 5 pkt 1 uchwały Nr [...] pojęcia "zabudowy mieszkaniowej" (służącej stałemu zamieszkiwaniu) nie należy rozszerzać na zabudowę rekreacji indywidualnej. Tereny w okolicy brzegów rzek, jezior, zbiorników wodnych są szczególnie cenione dla inwestorów, jako miejsce pod zabudowę mieszkaniową czy rekreacyjną ze względu na ich atrakcyjność m.in. krajobrazową. Jednocześnie tereny te należą do terenów najbardziej wartościowych pod względem przyrodniczym. Gdyby odstępstwo od zakazu miało dotyczyć bezwzględnie wszystkich rodzajów obiektów mieszkalnych (tj. bez różnicowania ich na obiekty zabudowy mieszkaniowej, usługowej, letniskowej czy rekreacyjnej), wówczas - podobnie jak ma to miejsce w formule samego zakazu § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Nr [...] - prawodawca lokalny wskazałby w przepisie na możliwość uzupełnienia w strefie 100 metrów "obiektów budowlanych" bądź zabudowy jako takiej, bez wyszczególniania "zabudowy mieszkaniowej i usługowej". Zadaniem organu II instancji użycie w § 5 ust. 5 pkt 1 uchwały Nr [...] sformułowania "uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych" oznacza, iż odstępstwo od zakazu lokalizacji w strefie 100 metrów od jezior, rzek i innych zbiorników wodnych dotyczy ściśle określonych rodzajów obiektów budowlanych tworzących określony typ zabudowy (tj. mieszkaniową i usługową). W opinii organu odwoławczego celem prawodawcy lokalnego było zapewnienie uzupełniania zabudowy w miastach i wsiach jedynie na terenach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], gdzie w ramach administracyjnie wyznaczonej jednostki osadniczej - wsi, miasta została już ukształtowana zabudowa posiadająca zarówno kompozycję przestrzenną (z wyraźnie wyodrębnioną granicą przestrzenną, jak i linią zabudowy), jak również funkcję mieszkaniową. Pokoje do wynajęcia mające się mieścić w planowanym budynku letniskowym mieszczą się w kategorii budynków zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego (takich jak: hotele, motele, pensjonaty, domy wypoczynkowe, schroniska turystyczne), a nie usług. Nadto projekt decyzji jednoznacznie wskazuje, iż inwestycja dotyczy budynku rekreacji indywidualnej. Tymczasem odstępstwo § 5 ust. 5 pkt 1 uchwały Nr [...] dotyczy uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Dlatego badanie, czy działki bezpośrednio przylegające do działki nr ew. [...] i [...] są zabudowane i czy projektowana zabudowa stanowiłaby uzupełnienie nie miałoby wpływu na wynik rozstrzygnięcia, skoro sam charakter inwestycji (określony jako zabudowa rekreacyjna) wyklucza możliwość zastosowania odstępstwa od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Uwzględniając treść § 5 ust. 5 pkt 1 uchwały Nr [...] organ odwoławczy zapoznał się też z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J. (uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] czerwca 2000 r.), by określić czy istnieje możliwość jego zastosowania. Z analizy rysunku studium wynika, że działki nr ew. [...],[...] znajdują się w strefie funkcjonalnej określonej jako rolniczo-turystyczna, poza zawartą zabudową wsi. Brak istnienia zwartej zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji potwierdza, również dokonana przez organ II instancji analiza załączników graficznych do projektu decyzji. Z załączników graficznych wynika również, że nie wszystkie działki przyległe do działki nr ew. [...] i [...] są zabudowane. Brak jest jakiejkolwiek zabudowy na działkach nr ew. [...],[...],[...]. Fakt istnienia zabudowy wyłącznie na działce nr ew. [...] nie daje podstaw - w świetle przepisu § 5 ust. 5 pkt 1 uchwały Nr [...] - do wyznaczenia linii zabudowy na działkach nr ew. [...] i [...] w odległości mniejszej niż 100 metrów od jeziora W. A zatem gdyby nawet planowaną inwestycję polegającą na budowie dwóch budynków rekreacji indywidualnej uznać za zabudowę mieszkaniową, to i tak - w związku z wyżej opisanym istniejącym stanem faktycznym - nie mogłaby być zrealizowana. Uwzględniając powyższe Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, badając sprawę merytorycznie uznał, że wydałby postanowienie identyczne w swej treści, jak postanowienie z [...] lutego 2011 r. organu l instancji. Jednak ze względu na zmianę stanu prawnego (tj. wejście w życie uchwały Nr [...]) organ II instancji zobligowany był do uchylenia tego postanowienia i orzeczenia jak w osnowie zaskarzonej decyzji. Ja. N. w skardze wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, wskazując na następujące kwestie: 1) Polska Klasyfikacja Obiektów Budowlanych służy nie tylko do celów statystycznych. Jak wskazał organ ustawa określa zasady i tworzy podstawy rzetelnego, obiektywnego, profesjonalnego i niezależnego prowadzenia badań statystycznych, których wyniki mają charakter oficjalnych danych statystycznych; 2) odnosząc się do przywołanych w postanowieniu warunków technicznych, należy wyjaśnić, że rozporządzenie Ministra w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest z 2002 r. a budynki letniskowe zostały zakwalifikowane jako budynki mieszkalne w roku 2003. Co prawda, warunki techniczne zostały w tym czasie kilka razy zmienione ale być może zapomniano o tej definicji. Prawo budowlane w kategorii III rzeczywiście wymienia inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze i garaże do dwóch stanowisk włącznie, jednakże planowanych budynków na pewno nie można zakwalifikować do obiektów niewielkich ze wzglądu na swoje gabaryty. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji budynku letniskowego, natomiast w art. 5 ust. 7 pkt 6 wyraźnie wskazuje, że rozróżnia tylko budynki mieszkalne przeznaczone do użytkowania do 4 miesięcy w roku i powyżej; 3) organ nie zachował należytej staranności przy kwalifikowaniu obiektu. W swojej opinii uznał, że budynek letniskowy z pokojami do wynajęcia nie mieści się w katalogu usług lecz budynków zakwaterowania turystycznego. Z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych jednoznacznie wynika, że zakwaterowanie turystyczne jest usługą (art. 3 pkt 1 i 8, art, 35 ust. 3 i art. 36). Skarżący wskazał także na art. 2 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz na załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 4) w ocenie skarżącego, nie jest prawdą że na działkach nr [...],[...] i [...] nie ma jakiejkolwiek zabudowy. Działka nr [...] zabudowana jest budynkiem letniskowym (stan surowy otwarty) i jest w trakcie przekształcania na obiekt turystyczny, na działkę nr [...] zostało wydane pozwolenie na budowę budynku letniskowego, natomiast na działkę nr [...] zostało wydane pozwolenie na budowę budynku usługowego. Pozwolenia te były poprzedzone wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy uzgodnionymi z RDOŚ w O.; 5) skarżący zwrócił uwagę na znaczną przewlekłość organu uzgadniającego, gdyż zaskarżona decyzja została wydana po półtora roku; 6) dodał także, że wszystkie przepisy przytoczone w zaskarżonym postanowieniu nie były przeszkodą w uzgodnieniu decyzji o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. na budynek rekreacji indywidualnej w strefie tego samego jeziora, decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. na budynki rekreacji indywidualnej i hotelu w strefie sąsiedniego jeziora oraz decyzji o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. - wydanej również przez Wójta Gminy J. - na budynek rekreacji indywidualnej w strefie innego zbiornika wodnego. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowienieu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2012 r. r. odpowiada prawu. W myśl art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. z 2012 r., poz. 647) - dalej w skrócie: u.p.z.p.], decyzje o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), w tym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (art. 53 ust 4 pkt 8 u.p.z.p.). Formami ochrony przyrody, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, ze zm.) są m. in. obszary chronionego krajobrazu. Obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych (art. 23 ust. 1). Zasady funkcjonowania Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] zostały określone w uchwale Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], która jednocześnie uchyliła dotychczasowe rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. regulujące tę materię (§ 8 uchwały). W obszarze tym zostały wprowadzone zakazy wymienione w § 5 ust. 1 pkt 1 – 8 uchwały. W pkt 8 § 5 ust. 1 wprowadzony został zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zakaz ten odpowiada ustawowemu zakazowi, jaki może być wprowadzony na obszarze chronionego krajobrazu, przewidzianemu w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, że przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zasługuje na pozytywne uzgodnienie, gdyż realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do naruszenia zakazu, o którym mowa w § 5 ust 1 pkt 8 uchwały Nr [...]. Z akt sprawy, w tym w szczególności z mapy sytuacyjno-wysokościowej bezsprzecznie wynika, że działki skarżącego nr [...] i [...], na których planowana jest inwestycja znajdują się w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej jeziora W. Okoliczności tej nie kwestionuje również sam skarżący wywodząc jedynie, że w sprawie zastosowanie winne znaleźć odstępstwa od ww zakazu, określone w formule samego zakazu, jak również w § 5 ust. 5 pkt 1, 2 i 3 uchwały Nr [...]. W ocenie Sądu - z uwagi na objęty projektem decyzji rodzaj inwestycji (budynki rekreacyjne) - odstępstwa od zakazu z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Nr [...] nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Rację ma organ odwoławczy, że: - po pierwsze, planowana inwestycja nie jest urządzeniem wodnym ani obiektem służącym prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej; - po drugie, nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych; - po trzecie, nie dotyczy siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu; - po czwarte, nie dotyczy wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani. Okoliczności te zostały szczegółowo zbadane przez organ odwoławczy, który w zaskarżonym rozstrzygnięciu wyraźnie wykazał, że charakter inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków rekreacji indywidualnej na działkach nr [...] i nr [...] w obrębie W., gmina J., nie może przemawiać za zastosowaniem odstępstw od zakazu określonego w § 5 ust 1 pkt 8 uchwały Nr [...]. Sąd w pełni podziela argumentację przestawioną w tym zakresie przez organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu. Dodać jedynie należy, że wykładnia przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych powołanych w skardze, nie ma wpływu na stanowisko organu przyjęte w postanowieniu z [...] września 2012 r. W art. 3 pkt 1 i 8 tej ustawy, wskazano ustawową definicję usług turystycznych i usług hotelarskich, a art. 35 ust. 3 i art. 36 dotyczą stricte usług hotelarskich, co bezsprzecznie pozostaje bez znaczenia dla oceny zastosowania odstępstw od zakazu określonego w § 5 ust 1 pkt 8 uchwały Nr [...], w tym określenia definicji zabudowy mieszkaniowej czy usługowej. Dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że na działkach sąsiednich prowadzone są określone inwestycje, na które to zostały - jak twierdzi skarżący - wydane warunki zabudowy oraz pozwolenia na budowę. Otóż organ orzeka indywidualnie w każdej sprawie, biorąc pod uwagę określony stan faktyczny i prawny. Bada czy dana inwestycja będzie możliwa do realizacji na określonym terenie z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa. Organ w swoim działaniu nie może kierować się analogią i pozytywnie rozstrzygać wnioski dotyczące inwestycji, w sąsiedztwie, których już ktoś, kiedyś uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Takie postępowanie przeczyłoby intencji ustawodawcy, jaka przyświecała mu tworząc przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o ochronie przyrody. Organ uzgadniający działa, każdorazowo opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia oraz obowiązujących w momencie rozstrzygania i jako organ wyspecjalizowany w danej kwestii bada zgodność zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Również zarzut dotyczący bezczynności, czy też przewlekłości postępowania nie może znaleźć odbicia w niniejszym postępowaniu, a w szczególności prowadzić do uwzględnienia skargi na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2012 r. W myśl przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 3 § 2 pkt 8) skarżącemu przysługiwała w tym zakresie odrębna skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu bądź przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. Z akt sprawy wynika, że skarżący z tego prawa nie skorzystał. Dalej wskazać należy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane m. in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Oznacza to, że postanowieniem tym organ odwoławczy uchylił w całości postanowienie organu I instancji i orzekł, co do istoty sprawy, tj. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez skarżącego. Wyjaśnić należy, że powołana norma ma zastosowanie w przypadku, gdy merytoryczne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest niezgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji, tymczasem w przedmiotowym postępowaniu przypadek taki nie zaszedł, gdyż oba wydane rozstrzygnięcia merytorycznie są zgodne. Jedynym powodem rozstrzygnięcia podjętego na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. była zmiana stanu prawnego, do której doszło w trakcie postępowania zażaleniowego. Mianowicie w dniu [...] maja 2012 r. weszła w życie uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], a utraciło moc obowiązującą rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2008 r. Nr [...], poz. [...]). Wykazane uchybienie należało jednak ocenić w kategoriach naruszenia przepisu postępowania, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, w konsekwencji doprowadzić do uchylenia postanowienia z [...] września 2012 r. Wobec tak przedstawiającego się stanu rzeczy nie można skutecznie zarzucić organowi wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem przepisów, w tym i tych przywołanych w skardze. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozpoznał sprawę z należytą starannością i wnikliwością, na podstawie całokształtu materiału dowodowego prawidłowo ocenił okoliczności sprawy, wyprowadził z nich stosowne wnioski i wydał rozstrzygnięcie. Zaś w jego uzasadnieniu w sposób przekonywujący wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, co w konsekwencji odpowiada także wymogom art. 126 w zw. z art. 124 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. W świetle powyższego Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowane postanowienie jest zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku.