IV SA/Wa 275/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2018 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę [...]S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "Inwestor") wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy sieci ciepłowniczej "[...]" na odcinku od komory [...]w rejonie ul. [...]do komory [...]w rejonie ul. [...]na terenie dzielnicy [...] (dalej: "Inwestycja"). Zarząd dzielnicy [...]miasta stołecznego [...] (dalej: organ I instancji, Zarząd dzielnicy) decyzją z [...]sierpnia 2016 r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla Inwestycji. Została ona przez organ zakwalifikowana jako inwestycja celu publicznego w oparciu o art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774). Od decyzji odwołania wniosły [...]sp. z o. o. siedzibą w [...]oraz [...]sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej: Spółki, Skarżący). W obu odwołaniach podniesiono zarzuty naruszenia: – art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), poprzez brak dokonania uzgodnienia z właściwym organem administracji geologicznej, które miałyby być konieczne w związku z występowaniem na terenie inwestycji udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, – art. 54 pkt 2 lit. b, c i d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa – poza rodzajem inwestycji – również warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji; wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich; wskazano na wpływ inwestycji na utrudnienia komunikacyjne na parkingu przy ul. [...], a także na istniejącą infrastrukturę techniczną i komunikację; uznano także, że realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje zniszczenie drzewostanu. Organ II instancji decyzją z [...]listopada 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia na wstępie zaznaczono, że wobec charakteru inwestycji celu publicznego – a takim jest przedmiotowe przedsięwzięcie – jeśli wniosek czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z ustawą planistyczną oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ jest obowiązany wydać decyzję pozytywną. Organ II instancji zaznaczył także, że do wniosku Inwestor załączył decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia. Stwierdzono brak podstaw do stwierdzenia obowiązku uzgodnienia projektu omawianej decyzji z organem administracji geologicznej. Inwestycja zlokalizowana zostanie poza obszarami wodno-błotnymi, a projektowana magistrala sieci ciepłowniczej przebiegać będzie poniżej poziomu wód gruntowych. Inwestycja zlokalizowana będzie poza granicami obszarów objętych ochroną przyrody. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że decyzja zawiera nałożenie zobowiązania do ochrony istniejącego drzewostanu, a z charakterystyki inwestycji wynika, że drzewa rosnące w pasie robót zostaną zabezpieczone przed uszkodzeniem pni oraz korzeni. W decyzji zawarto także wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, m. in. przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z mediów i środków łączności, a także przed uciążliwościami i zanieczyszczeniami. Podkreślono także, że decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego określa przeznaczenie terenu i rozmieszczenie planowego przedsięwzięcia i określa możliwy dopuszczalny sposób zmiany zagospodarowania danego terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast wykonanie projektowanej inwestycji wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, które konkretnie umiejscowi daną inwestycję w terenie przy uwzględnieniu wszystkich przepisów szeroko rozumianego prawa budowanego. To właśnie na etapie pozwolenia na budowę uwzględnia się w szczególności zasady poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Decyzja lokalizacyjna określa granice terenu inwestycji, natomiast proponowany przebieg sieci ciepłowniczej jest jedynie postulowany przez inwestora, ponieważ konkretne jego usytuowanie rozstrzygnięte zostanie na etapie pozwolenia na budowę. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółki zarzuciły organowi Ii instancji naruszenie: – art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a."), przez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśnienia podniesionych przez Skarżących okoliczności wskazujących na sprzeczność decyzji organu I instancji z przepisami prawa; niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, którymi kierował się organ odwoławczy, utrzymując w mocy kwestionowaną decyzję, w szczególności, dlaczego uznał za spełnione warunki możliwości wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zawarte w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, – art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez brak uzgodnienia decyzji z właściwym organem administracji geologicznej, – art. 54 pkt 2 lit. b, c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich niezastosowanie lub błędną wykładnię, co doprowadziło do braku określenia w treści decyzji w sposób prawidłowy wpływu Inwestycji na środowisko, infrastrukturę techniczną i komunikację, a także nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji ochrony interesów osób trzecich, – art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, iż decyzja nie narusza praw osób trzecich. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że realizacja Inwestycji spowoduje zniszczenie drzewostanu znajdującego się w obszarze Inwestycji. We wniosku Inwestora znajduje się informacja o konieczności przesadzenia drzew kolidujących z Inwestycją, jednak w decyzji Zarządu dzielnicy nie zostało określone, w jaki sposób przesadzenie drzew ma zostać dokonane. Decyzja organu I instancji nie zawiera także analizy wpływu wykonania Inwestycji zgodnie z warunkami określonymi przez Wnioskodawcę na ochronę środowiska przyrodniczego – nie została ona w ogóle przeprowadzona. Konieczność przeprowadzenia uzgodnienia z właściwym organem administracji geologicznej została uzasadniona zamierzeniem realizacji Inwestycji w wykopach głębokich o stałej obudowie i głębokości powyżej 3 metrów, co oznacza, że znajduje się ona co najmniej w II kategorii geotechnicznej. Ponadto podniesiono argument dotyczący występowania wód gruntowych, co powoduje konieczność stałego odwadniania wykopu. Zaznaczono także, że na terenie działki 32/4 stanowiącej własność Skarżącego znajdują się kolidujące z Inwestycją obiekty podziemne. Zaznaczono także, że Inwestycja zawiera błędy projektowe, a trasa przebiegu linii ciepłowniczej koliduje z istniejącą infrastrukturą techniczną, np. z kanalizacją deszczową i kablami energetycznymi, fundamentami głębokiego studniowego zbiornika retencyjnego sięgającymi 12 m. pod poziomem terenu oraz podziemnej komory retencjonowania wód deszczowych o głębokości ponad 4 m. pod poziomem terenu ze studnią rewizyjną. Nie uwzględniono także wpływu przebiegu realizacji Inwestycji na istniejące ciągi komunikacyjne oraz parking znajdujący się na nieruchomości Skarżących. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Trafne są konstatacje organu w kwestii uwarunkowań prawnych sprawy. Sąd przyjmuje je za własne. Sąd za bezzasadne uznaje zarzuty skargi, z powodów przytoczonych poniżej. Jako wstępną uwagę dotyczącą podniesionych w skardze zarzutów należy wskazać, że odnoszą się one do kwestii mogących być przedmiotem rozważań dopiero na późniejszym etapie legalizacji procesu realizacji Inwestycji. Natomiast decyzja w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, zgodnie z treścią art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma określić rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Warunki te stanowią podstawę dla późniejszej oceny przez organy administracji architektoniczno-budowlanej czy spełnione są stosowne wymagania. Może mieć to miejsce w ramach procedury uzyskiwania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia dotyczącego realizacji budowy sieci ciepłowniczej. W skardze podnoszono, że w danym przypadku uzyskanie pozwolenia nie będzie wymagane. Nie ma to wpływu na wynik tej sprawy. Także na etapie badania zgłoszenia organy mają możliwość wniesienia sprzeciwu – zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2017 poz. 1332 ze zm.). Przechodząc do oceny zarzutów, w pierwszej kolejności dotyczącego kwestii zniszczenia drzewostanu znajdującego się na terenie planowanej Inwestycji, Sąd zauważa, że w utrzymanej decyzji organu I instancji zawarto zobowiązanie do ochrony istniejącego drzewostanu, w tym do wykonywania prac ziemnych w sposób najmniej szkodzący drzewom lub krzewom. Powyższe zobowiązanie obejmuje także konieczność przestrzegania przepisów prawa, w tym ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2018 poz. 142) w zakresie usuwania lub przesadzania drzew. Stosowne procedury w tym zakresie są uregulowane w art. 83 i następnych powołanej ustawy. Prawodawca pojęciem "usuwania" drzew obejmuje także przypadki jego przesadzenia – zezwolenie może być bowiem powiązane z obowiązkiem dokonania takiej czynności. Wynika stąd, że "przesadzenie" drzew podlega także w istocie reglamentacji administracyjnej. Skoro kwestie warunków przesadzenia drzew są przesądzane w ramach stosownych rozstrzygnięć szczególnych, to nie mogą być przedmiotem orzekania w procedurze ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem wskazywanie konkretnych rozwiązań na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej tu byłoby przedwczesne. Odnosząc się do kwestii konieczności uzgodnień z właściwym organem administracji geologicznej, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest ono niezbędne w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. W sprawie niniejszej takich udokumentowanych złóż nie stwierdzono. Przytoczone przez Skarżących przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo górnicze i geologiczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2126) oraz rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012 r. poz. 463) dotyczą potrzeby sporządzania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Prawodawca nie powiązał jednak obowiązku uzgodnień na etapie wydania decyzji lokalizacyjnej z potrzebą sporządzania później stosownej dokumentacji lecz z występowaniem konkretnych udokumentowanych złóż. Nie jest przesłanką uzgodnienia samo występowanie wód gruntowych, bądź też planowane prowadzenie robót w wykopach. W kwestii kolizji z istniejącą już infrastrukturą techniczną Sąd zauważa, że w decyzji organu i instancji znajduje się zastrzeżenie o konieczności projektowania i realizacji Inwestycji w zgodzie z warunkami podanymi przez właściwe jednostki miejskie, a także uzgodnienia dokumentacji projektowej z uwzględnieniem istniejących urządzeń. Ewentualna przebudowa sieci kolidujących ma odbywać się na warunkach określonych przez gestorów sieci. Ponadto należy zauważyć, że Inwestycja podlegać będzie legalizacji w ramach ustawy – Prawo budowlane, gdzie właściwy jest organ administracji architektoniczno-budowlanej. O ile realizacja inwestycji nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lecz zgłoszenia, to należy dołączyć do niego m. in. projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi (art. 30 ust. 4b). Zatem projekt rozwiązań technicznych dla Inwestycji – przy uwzględnieniu kolizji z istniejącą już infrastrukturą – będzie podlegał kontroli w drodze osobnego postępowania administracyjnego. Odnosząc się do podnoszonych kwestii utrudnień komunikacyjnych na parkingu na nieruchomości Skarżących przy ul. [...] oraz wyłączenia z ruchu jezdni manewrowej dla tego parkingu na czas realizacji robót budowlanych prowadzonych w związku z Inwestycją, Sąd zauważa, że w decyzji znajdują się zastrzeżenia dotyczące konieczności uzyskania stosownych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego od zarządcy drogi na drodze przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2017 poz. 2222) a także stosownych rozporządzeń. W kwestii zaś innych utrudnień, związanych z realizacją inwestycji, należy wskazać, że decyzja zawiera zobowiązania do zastosowania w projekcie rozwiązań chroniących interesy osób trzecich. Ponadto wszelkie kwestie dotyczące warunków czasowego zajmowania nieruchomości należącej do Skarżących będą rozpatrywane w toku postępowania uregulowanego w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem również w tym zakresie ich prawa będą chronione na etapie odrębnego postępowania. W ocenie Sądu, powyższe warunki zawarte w rozpatrywanej decyzji lokalizacyjnej stanowią zabezpieczenie interesów osób trzecich, w tym Skarżących. Zachowana została zatem dyspozycja art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd zwraca także uwagę, że uwzględnienie interesu osób trzecich nie może prowadzić do odmowy wydania decyzji lokalizacyjnej. Z kolei powołany w skardze art. 61 ustawy nie ma zastosowania przy wydawaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Trafnie podniesiono w skardze, że na etapie wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego – wobec skutków jej wydania dla możliwości ingerencji w prawo własności osób trzecich oraz treści przepisów dotyczących warunków wywłaszczenia, zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami (związanie treścią decyzji lokalizacyjnej, przy orzekaniu o wywłaszczeniu bądź ograniczeniu praw do nieruchomości) – istotne znaczenie może mieć kwestia, czy dopuszczona decyzją możliwość przyszłej ingerencji w prawo własności osób trzecich jest uzasadniona interesem publicznym. Może więc chodzić m. in. o to, czy realizacja danego zamierzenia przy założeniu poszukiwania racjonalnych rozwiązań, jest możliwa przy mniejszej ingerencji w prawo osób trzecich. W rozpatrywanej sprawie Skarżący w toku postępowania nie wskazywali na taką możliwość, zaś przyjętych rozwiązań w zakresie zakładanego przebiegu inwestycji, odzwierciedlonych na załączniku graficznym do decyzji lokalizacyjnych, nie można uznać za oczywiście nieracjonalne. Podsumowując, wskazane w skardze zarzuty mają, jak zaznaczono na wstępie, charakter przedwczesny, ponieważ kwestie ich dotyczące będą rozpatrywane i rozstrzygane w drodze osobnych postępowań administracyjnych. Sąd nie dopatrzył się także naruszeń prawa procesowego, uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji.