IV SA/Wa 2753/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. ref. Karolina Jóźwik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt 1. stwierdza nieważność § 7 pkt 1 zaskarżonej uchwały w następującej części: "nauczycieli w szkołach i przedszkolach z terenu gminy do"; 2. w pozostałej części skargę oddala. Rada Gminy [...] w dniu [...] marca 2019 roku podjęła uchwałę nr [...] w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt terenie Gminy [...] w 2019 roku. Pismem z dnia 30 września 2019 roku Prokurator Rejonowy w [...] (dalej skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazaną wyżej uchwałę Rady Gminy [...], w części dotyczącej § 7 załącznika, zarzucając jej istotne naruszenie art. 11 pkt 1 w zw. z art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (j.t. Dz. U. z 2019r. poz. 122) w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2019r. poz. 506) w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. z 1997r. Nr 78, poz. 483) polegające na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. W § 7 załącznika do w/w uchwały stanowiącego Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy [...] w 2019 roku przewidziano zadanie gminy polegające na edukacji mieszkańców Gminy w zakresie ochrony zwierząt poprzez włączenie nauczycieli w szkołach i przedszkolach z terenu gminy do działań edukacyjnych mających na celu podniesienie świadomości dzieci i młodzieży w zakresie kształtowania prawidłowych podstaw i zachowań człowieka w stosunku do zwierząt oraz promowanie na stronie internetowej Gminy Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Uregulowanie to przekracza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11 a ustawy o ochronie zwierząt, gdyż zadanie to wymieniona ustawa w art. 8 ust. 1 powierzyła Ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania, a w ust. 3 Zarządowi województwa. Skarżący zauważył również, że ustawa o ochronie zwierząt w art. 1 la ust. 2 wymienia enumeratywnie obowiązkowe elementy programu. W związku z powyższym skarżący wnosi na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o stwierdzenie nieważności w części dotyczącej § 7 załącznika do uchwały Nr [...] z dnia [...] marca 2019r. Rady Miejskiej w [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a odnosząc się do zarzutu skargi wskazał, że edukacja publiczna należy do zadań własnych gminy na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje w części na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.. Dz. U. z 2016r. poz. 718; zwanej dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił m. in. istotne naruszenie prawa wynikającego z regulacji prawnych wskazanych w art. 11 pkt 1 w zw. z art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 122 ze zm.) dalej jako "uoz" w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2019r. poz. 506) w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. z 1997r. Nr 78, poz. 483) polegające na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 11a uoz, poprzez sformułowanie w załączniku do zaskarżonej uchwały § 7 dotyczącego działań edukacyjnych w zakresie ochrony zwierząt. Zgodnie z treścią art. 11a ust. 1. Rada gminy określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Ust. 2 omawianego przepisu stanowi, że program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy zadania gminy polegającego na edukacji mieszkańców Gminy w zakresie ochrony zwierząt poprzez włączenie nauczycieli w szkołach i przedszkolach z terenu gminy do działań edukacyjnych mających na celu podniesienie świadomości dzieci i młodzieży w zakresie kształtowania prawidłowych podstaw i zachowań człowieka w stosunku do zwierząt oraz promowanie na stronie internetowej Gminy Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Uregulowanie to przekracza w ocenie skarżącego zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11 a ustawy o ochronie zwierząt, gdyż zadanie to wymieniona ustawa w art. 8 ust. 1 powierzyła Ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania, a w ust. 3 Zarządowi województwa. Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że w zakresie upowszechniania wiedzy o ochronie zwierząt, na podstawie art. 8 ust. 2 uoz, to Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania uwzględnia problematykę ochrony zwierząt w podstawie programowej kształcenia ogólnego. Nie ma więc prawnej możliwości nałożenia przez organ gminy na nauczycieli w szkołach i przedszkolach obowiązku włączenia się do działań edukacyjnych mających na celu podniesienie świadomości dzieci i młodzieży w zakresie kształtowania prawidłowych podstaw i zachowań człowieka w stosunku do zwierząt. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Sąd za bezzasadne uznał natomiast zarzuty skargi dotyczące § 7 załącznika do uchwały w pozostałym zakresie. Nie ma bowiem racji Prokurator twierdząc, że przekroczeniem ustawowej delegacji jest zawarcie w zaskarżonej uchwale zapisów dotyczących edukacji mieszkańców gminy w zakresie ochrony zwierząt poprzez realizację zadań: - mających na celu podniesienie świadomości dzieci i młodzieży w zakresie kształtowania prawidłowych podstaw i zachowań człowieka w stosunku do zwierząt (pkt 1) - promowanie na stronie internetowej Gminy Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 27 marca 2019 r. W tej dacie obowiązywał art. 11a ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2016 r. poz. 2102), która weszła w życie z dniem 6 stycznia 2017 r. Zawarte w § 11a ust. 2 u.o.z. sformułowanie "w szczególności" świadczy o tym, że aktualnie w tym przepisie nie są wyliczone w sposób enumeratywny kwestie, które powinien regulować program opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Katalog tych elementów ma więc charakter otwarty. Co więcej, w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej art. 11a ust. 2 u.o.z. podano: "Ponadto proponuje się wprowadzenie otwartego katalogu elementów, będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny. W art. 11a ust. 2 ustawy wprowadzenie do wyliczenia otrzymałoby brzmienie: Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:, co pozwala na znaczne uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminy, w szczególności umożliwi prowadzenie w ramach programu akcji edukacyjnych" (LEX. VIII.897, Zmiana ustawy o ochronie zwierząt - uzasadnienie projektu). Jak wskazuje się nadto w tym dokumencie, nadpopulacja zwierząt domowych i ciągle powiększająca się skala bezdomności zwierząt ma kilka przyczyn, w tym: brak edukacji i wiedzy społeczeństwa w zakresie ważnych metod zapobiegania bezdomności. Od dnia 6 stycznia 2017 r. rady gminy uzyskały kompetencję do regulacji w uchwałach przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, kwestii zawiązanych z edukacją mieszkańców jako element fakultatywny tejże uchwały (wyroki: WSA w Gdańsku z 23 stycznia 2019 r., II SA/Gd 681/18, NSA z 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18, WSA w Bydgoszczy z 17 września 2019 r., II SA/Bd 628/19, WSA w Poznaniu z 23 października 2019 r., IV SA/Po 646/19, publ. CBOSA). Wobec powyższych ustaleń w konsekwencji - według Sądu - nie można skutecznie zarzucić, że w zakresie określonym w § 7 załącznika skarżonej uchwały działań w zakresie edukacji mieszkańców o odpowiedzialnej i właściwej opieki na zwierzętami, prawodawca lokalny przekroczył swoje uprawnienia. Regulacje, jakie znalazły się w tym przepisie mieszczą się w katalogu elementów, jakie może zawierać program, stosownie do treści art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Poza tym uwzględniając zasadę proporcjonalności a także fakt, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt. 8 ustawy o samorządzie gminy zadaniem w własnym gminy jest edukacja publiczna oraz art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym zapobieganie bezdomności zwierząt jest zadaniem własnym gminy, nie można jednocześnie twierdzić, że podejmowane przez Gminę działania edukacyjne łamią prawo. Edukacja społeczna jest bowiem jednym ze sposobów zapobiegania bezdomności zwierząt. Reasumując, podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 11a ustawy o ochronie zwierząt okazały się bezpodstawne. Wobec powyższego skargę jako nieuzasadnioną w tym zakresie należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić, o czym Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku.