IV SA/Wa 276/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi A. O. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia (...) grudnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia (...) listopada 2007 r. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Lekarz Weterynarii uchylił postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii z/s w S. z dnia [...] listopada 2007 r, wydane na podstawie art. 219 kpa, o odmowie przeprowadzenia czynności wysyłki koni do handlu wewnątrzwspólnotowego z gospodarstwa A. O., i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przedstawiono dotychczasowy stan faktyczny sprawy i stwierdzono, że informacja skarżącego o planowanej wysyłce koni rzeźnych w dniu 8 października 2007 r. wpłynęła do Powiatowego Lekarza Weterynarii w dniu 7 listopada 2007 r., dlatego postępowanie organu pierwszej instancji należało uznać za bezprzedmiotowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powołane postanowienie z dnia [...] grudnia 2007 r. A. O. wskazał na popełnienie omyłki w oznaczeniu daty wysyłki koni, wskazując datę 8 października, zamiast 8 listopada 2007 r, zwłaszcza, że jego pismo nosi datę 7 listopada 2007 r., i nie byłoby racjonalne żądanie dokonania wysyłki koni o miesiąc wcześniej, niż zgłoszenie tego żądania. Także organ pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował datę zgłoszenia zawartego w piśmie z dnia 7 listopada 2007 r., którego złożenie było poprzedzone telefonicznymi informacjami o sposobie i terminie realizacji przewozu koni. Jeżeli więc organ drugiej instancji miał w tym względzie wątpliwości, to powinien był je wyjaśnić. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Lekarz Weterynarii stwierdził, że skoro w dniu wydania rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji nie istniał przedmiot tego rozstrzygnięcia, z racji jednoznacznego wskazania przez skarżącego daty wysyłki koni na dzień 8 października 2007 r, to postępowanie w tym względzie było bezprzedmiotowe. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności zawarte w dziale I rozdziale II, nakładają na organ szereg obowiązków dotyczących dokładnego wyjaśnienia sprawy czy pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, ale organ administracji publicznej nie ma obowiązku zakładać, że strona we wniosku pomyliła dzień, miesiąc czy rok. Takie założenie mogłoby być poczynione w sytuacji kiedy z okoliczności sprawy wynika, iż strona słabo orientuje się w regulacjach dotyczących sprawy. Skarżący prowadzi działalność gospodarczą i w załatwianiu spraw z nią związanych winien wykazywać się należytą starannością. W przedmiotowej sprawie w szczególności organ administracji publicznej II instancji, nie miał żadnych przesłanek by zakładać, że strona pomyliła tylko miesiąc wysyłki, czy dzień i miesiąc, czy też miesiąc i rok. Organ nie mógł zakładać ponadto, że strona pomyliła się o jeden miesiąc czy też o dwa lub trzy miesiące. Zakładając nawet, że pomyłka dotyczyła tylko Sygn. akt IV SA/Wa 276/08 miesiąca, to w dniu wydania zaskarżonej decyzji postępowanie także było już bezprzedmiotowe. W dniu 3 kwietnia 2008 r. skarżący złożył do Sądu pismo ustosunkowujące się do odpowiedzi organu orzekającego na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] listopada 2007 r. naruszają prawo w sposób mający wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało na podstawie art. 219 kpa, dotyczyło jednak odmowy dokonania czynności, tj. odmowy przeprowadzenia wysyłki koni rzeźnych do handlu wewnątrzwspólnotowego. Zgodnie z art. 219 kpa, odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Odmowa przeprowadzenia wysyłki koni, jak orzekł organ pierwszej instancji, z pewnością nie jest odmową wydania aktu w postaci zaświadczenia, nawet o żądanej przez skarżącego treści. Organ pierwszej instancji odmówił zatem dokonania czynności, nie zaś wydania aktu w formie zaświadczenia. Nie wskazał przy tym na jakiekolwiek regulacje prawne, z których miałoby wynikać wydawanie przez niego zaświadczeń o przeprowadzaniu wysyłki koni rzeźnych w handlu wewnątrzwspólnotowym. Z tych względów, postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało z naruszeniem art. 219 kpa, i dlatego nie mogło pozostać w obrocie prawnym. Z naruszeniem prawa wydane jednak zostało także postanowienie organu drugiej instancji. Nie ulega bowiem wątpliwości fakt, iż skarżący mylnie określił datę wysyłki koni na dzień 8 października 2007 r. Organ pierwszej instancji nie miał w tym względzie żadnych wątpliwości, iż jest to omyłka. Jeżeli więc organ drugiej instancji procedował na skutek zażalenia złożonego przez skarżącego, to w przypadku powzięcia wątpliwości co do prawidłowości daty wysyłki koni, wskazanej przez skarżącego w piśmie z dnia 7 listopada 2007 r., z mocy art. 7 i art. 9 kpa miał obowiązek wyjaśnić tę wątpliwość, zanim wyda rozstrzygnięcie na niekorzyść składającego zażalenie. Organ drugiej instancji, mając na uwadze art. 7 i art. 9, nie może swojego zaniechania w należytym wyjaśnieniu wszystkich wątpliwości w sprawie tłumaczyć obowiązkiem zachowania należytej staranności skarżącego tylko dlatego, iż prowadzi działalność gospodarczą. Z powołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wynika bowiem służebna rola organów administracji publicznej Sygn. akt IV SA/Wa 276/08 wobec obywateli, do działania oczywiście w granicach wyznaczonych przepisami prawa, niezależnie od wykonywanej przez nich profesji. To od organów administracji publicznej ustawodawca oczekuje profesjonalizmu w rozstrzyganiu spraw na podstawie przepisów obowiązującego prawa i w procedurach przez to prawo wyznaczonych, co po części wynika także z art. 8 kpa. Organ drugiej instancji powinien był zatem, przed wydaniem rozstrzygnięcia na niekorzyść osoby składającej zażalenie, wyjaśnić okoliczność, co do której organ pierwszej instancji nie miał żadnych wątpliwości. Zaniechanie wyjaśnienia tej okoliczności narusza zatem art. 7, art. 8 i art. 9 kpa w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Organ drugiej instancji naruszył jednak prawo, tj. art. 138 §1 pkt 2 kpa, także poprzez umorzenie postępowania w sprawie, nie wyjaśniając przedmiotu żądania skarżącego, a poprzestając na stwierdzeniu bezprzedmiotowości postępowania z racji błędnego określenia przez niego daty wysyłki koni. W ten sposób pozbawiono skarżącego merytorycznej oceny jego żądania. O ile bowiem z akt sprawy i wydanych rozstrzygnięć nie wynika, jakiego rodzaju działań lub aktów oczekiwał skarżący od organu pierwszej instancji, to jednak analiza regulacji prawnych dotyczących formy udziału lekarza weterynarii przy dokonywaniu wysyłki koni w ramach handlu wewnątrzwspólnotowego wskazuje, iż lekarz ten zobowiązany jest do wystawienia świadectwa zdrowia (art. 27 ust. 6 ustawy z dnia 3 listopada 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt - Dz. U. Nr 69, poz. 625, ze zm.), albo informacji o stanie zdrowia (art. 27 ust. 7 ustawy z dnia 3 listopada 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt), w zależności od tego, czy przedmiotem wysyłki mają być koniowate zarejestrowane, czy też w inny sposób zidentyfikowane. Z treści art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 listopada 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt wynika bowiem, iż koniowate mogą być przemieszczane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z innych państw członkowskich Unii Europejskiej oraz z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do innych państw członkowskich Unii Europejskiej, jeżeli m.in. są zidentyfikowane zgodnie z odrębnymi przepisami i zostały zbadane klinicznie przez urzędowego lekarza weterynarii nie później niż na 48 godzin przed załadunkiem i podczas tego badania nie wykazywały klinicznych objawów chorób. Wymóg klinicznego badania przez urzędowego lekarza weterynarii stosuje się wobec koniowatych zarejestrowanych tylko w przypadku przeznaczenia ich do handlu. Zarejestrowanymi zaś koniowatymi, zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 listopada 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt, są koniowate, które zgodnie z odrębnymi przepisami zostały wpisane do ksiąg zwierząt hodowlanych lub w nich zarejestrowane i Sygn. akt IV SA/Wa 276/08 kandydują do wpisu, identyfikowane na podstawie dokumentu identyfikacyjnego przez podmiot prowadzący księgę zwierząt hodowlanych lub rejestr w kraju pochodzenia zwierzęcia albo międzynarodowy związek lub organizację, które utrzymują konie do zawodów sportowych lub wyścigów konnych. Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. Nr 91, poz. 872, ze zm.) utworzono System Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt obejmujący m.in. rejestry i paszporty koni i koniowatych innych niż koń gatunków. Z art. 14 ust. 1 powołanej ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt wynika natomiast, że koniowate, z wyjątkiem koniowatych wolno żyjących, są zaopatrywane w paszport konia albo paszport koniowatego innego niż koń gatunku zgodnie z decyzją Komisji nr 93/623/EWG z dnia 20 października 1993 r. ustanawiającą dokument identyfikacyjny (paszport) towarzyszący zarejestrowanym zwierzętom z rodziny koniowatych (Dz. Urz. WE L 298, str. 45) oraz decyzją Komisji nr 2000/68/WE z dnia 22 grudnia 1999 r. zmieniającą decyzję Komisji 93/623/EWG oraz ustanawiającą identyfikację hodowlanych i rzeźnych zwierząt z rodziny koniowatych (Dz. Urz. WE L 23, str. 72). Według art. 2 powołanej decyzji Komisji nr 93/623/EWG z dnia 20 października 1993 r. ustanawiającej dokument identyfikacyjny (paszport) towarzyszący zarejestrowanym zwierzętom z rodziny koniowatych, paszporty muszą towarzyszyć zarejestrowanym zwierzętom z rodziny koniowatych urodzonym dnia 1 stycznia 1998 r. lub później. Zasadniczo zatem, wymagania weterynaryjne koniowatych potwierdzane są przez urzędowego lekarza weterynarii w świadectwie zdrowia (art. 27 ust. 6 ustawy z dnia 3 listopada 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt). W odniesieniu natomiast do koniowatych zarejestrowanych, tzn. posiadających paszporty, a więc gdy zostały urodzone w dniu 1 stycznia 1998 r. lub później, według art. 27 ust. 7 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt, wymagania weterynaryjne potwierdza urzędowy lekarz weterynarii w informacji o stanie zdrowia, która jest ważna przez 10 dni od dnia przeprowadzenia badania klinicznego zwierząt dokonanego w celu jej wystawienia. Zarówno według wzoru świadectwa zdrowia dla koniowatych przemieszczanych z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do innych państw członkowskich Unii Europejskiej m.in. do uboju [rozporządzenie Komisji (WE) nr 599/2004 z dnia 30 marca 2004 r. dotyczące przyjęcia zharmonizowanego wzoru świadectwa i sprawozdania z kontroli związanych z wewnątrzwspólnotowym handlem zwierzętami i produktami pochodzenia zwierzęcego (Dz. Urz. UE L 94, str. 44, w zw. z §11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych przy przywozie i przemieszczaniu koniowatych (Dz. U. Nr 100, poz. 1020, ze zm.)], jak i według wzoru Sygn. akt IV SA/Wa 276/08 informacji o stanie zdrowia zarejestrowanych koniowatych [załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych przy przywozie i przemieszczaniu koniowatych], urzędowy lekarz weterynarii zobowiązany jest ustalić i ocenić stan zdrowia koniowatego. Szczegółowość tych ustaleń i ocen jest szersza w przypadku wystawiania świadectwa zdrowia, natomiast w informacji o stanie zdrowia wskazuje się, czy zwierzę koniowate było badane i czy nie wykazuje klinicznych objawów choroby. Omawiane świadectwo zdrowia i informacja o stanie zdrowia mogą być zatem wystawione dopiero po przeprowadzeniu stosownych badań w celu ustalenia stanu faktycznego, który następnie podlega ocenie urzędowego lekarza weterynarii. Powołanych dokumentów w żaden więc sposób nie można uznać jako zaświadczeń w rozumieniu art. 217 i nast. kpa, skoro do ich wystawienia dokonuje się ustaleń faktycznych i ich oceny o władczym charakterze wobec dalszych czynności związanych z dopuszczalnością przemieszczenia koniowatych. Przemieszczanie koniowatych jest bowiem zależne od dokonanej oceny stanu faktycznego, w zakresie stanu ich zdrowia. Powołane dokumenty - mimo ich władczego charakteru, od treści których zależy dopuszczalność podjęcia przez zainteresowanego dalszych czynności związanych z przemieszczaniem koniowatych - nie mogą być również uznane za decyzje administracyjne. Tę bowiem formę władczego działania urzędowych lekarzy weterynarii ustawodawca zastrzegł w art. 28 i art. 29 ustawy z dnia 3 listopada 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt, do innych sytuacji dotyczących przemieszczania koniowatych. W konsekwencji powyższego należy więc przyjąć, iż świadectwo zdrowia koniowatych oraz informacja o stanie ich zdrowia są aktami z zakresu administracji publicznej, innymi niż decyzje, postanowienia lub zaświadczenia. Wydawane są bowiem przez urzędowych lekarzy weterynarii działających jako organy administracji, w zakresie spraw administracji publicznej dotyczących obrotu koniowatymi, mają charakter władczy, a ich forma i treść jest prawnie sformalizowana. Oznacza to, iż w rozpatrywanej sprawie należało w pierwszej kolejności wyjaśnić, jakie jest oczekiwanie skarżącego w związku ze zgłoszeniem zawartym w jego piśmie z dnia 7 listopada 2007 r. Jeżeli bowiem miałoby dotyczyć uzyskania świadectwa zdrowia lub informacji o stanie zdrowia koniowatych zamierzonych do przemieszczenia do Włoch w celu ich uboju, to w takim przypadku prawną formą działania urzędowego lekarza weterynarii było wydanie jednego z powołanych aktów, w zależności od tego, czy przedmiotem przemieszczenia miałyby być koniowate zarejestrowane, czy też nie. Odmowa zaś wydania takiego aktu nie następuje w sposób prawnie sformalizowany, lecz w drodze pisemnej informacji, wskutek czego zainteresowanemu przysługuje prawo złożenia zażalenia na podstawie art. 37 §1 kpa do organu wyższej instancji, a w Sygn. akt IV SA/Wa 276/08 dalszej kolejności także skargi do sądu administracyjnego (art. 3 §2 pkt 4 i 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), na bezczynność w wydaniu takiego aktu, i dopiero w ramach postępowania zażaleniowego, dokonuje się oceny istnienia podstaw prawnych do odmowy wydania przedmiotowego aktu. Mając na uwadze stwierdzone naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono wobec braku wniosku w tym względzie. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ orzekający wyjaśni przedmiot żądania skarżącego i podejmie dalsze działania adekwatnego do poczynionych ustaleń.