IV SA/Wa 2761/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Sękowska Sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 4 lutego 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. N. i P. F. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "Sądu") postanowieniem z [...] września 2019 r. nr [...] (dalej także "zaskarżone postanowienie") Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ", "organ II instancji") utrzymał w mocy, po rozpoznaniu zażalenia złożonego przez A. F. oraz P. F. (dalej: "Strony", "Skarżący") postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej także: "RDOŚ", "organ I instancji") z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu działki nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...] (dalej " planowana inwestycja"). II. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach: 1. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...], Burmistrz [...] (dalej "Burmistrz"), realizując dyspozycję art. 60 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz, 1945; dalej: "u.p.z.p."), zwrócił się do RDOŚ o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla Inwestycji. W ramach postępowania RDOŚ przeprowadził [...] stycznia 2018 r. oględziny terenu inwestycji oraz jej sąsiedztwa. W protokole z oględzin odnotowano, że działka nr [...] obręb [...] położona jest pośród gruntów niezabudowanych tworzących mozaikę użytków rolnych, pośród których obecne są tereny podmokłe, zadrzewione. Ponadto podano, że w jej granicach nie stwierdzono zadrzewień, oznak stagnacji wody i że stanowi ona skłon wyniesienia. Zauważono również, że częściowo w jej granicach i na północny-zachód od niej występuje znaczna deniwelacja terenu, która również jest odnotowana na mapie załączonej do projektu decyzji. Z tej ostatniej wynika, że wskazana deniwelacja wynosi ok. 10 metrów i posiada spadek rzędu 40 % w kierunku zachodnim. Południowy skraj ww. obniżenia, stanowiącego swoiste załamanie wyniesienia dominującego w analizowanym obszarze, został włączony w obszar inwestycji. Na południe od obszaru inwestycji, w granicach nieużytku wykazanego na mapie dołączonej do projektu decyzji występuje niecka wypełniona wodą. W części zachodniej w obrębie terenu pokrytego wodą, jak i na obrzeżach obecne są zbiorowiska drzewiaste i krzewiaste. 2. Po przeprowadzeniu wizji lokalnej RDOŚ wydał wskazane na wstępie postanowienie z [...] stycznia 2019 r., którym odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji przedstawionego przez Burmistrza. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji w pierwszej kolejności podkreślił, że projekt decyzji nie zawiera żadnych zasad ochrony powierzchni gruntu z tytułu zakazu ustanowionego w § 5 ust. 1 pkt 5 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (dalej: "Uchwała"). Zgodnie z przytoczonym przepisem prawa, w granicach wskazanej formy ochrony przyrody obowiązuje zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych. RDOŚ wskazał, że inwestycja nie mieści się w przedstawionym katalogu wyłączeń, a zatem w projekcie decyzji powinny być zawarte wskazania uwzględniające konieczność ochrony rzeźby terenu. Ponadto organ I instancji wskazał, że przewidziane w projekcie decyzji drogi dojazdowe do działki, na której ma być realizowana Inwestycja, w rzeczywistości nie istnieją, a na terenach wskazanych jako działki, na których drogi te miałyby się znajdować, znajduje się rozległe zastoisko wody z wyróżniającym się rowem w części centralnej, w około 80 % porośnięty roślinnością wodno-błotną tj. trzciną pospolitą, turzycami, sitem krwawnicą, pojedynczymi stanowiskami pałki szerokolistnej. Zatem w chwili obecnej działka, na której ma być realizowana Inwestycja nie posiada w istocie dostępu do drogi powiatowej. W ocenie RDOŚ, brak jest również perspektyw na zmianę powyższego stanu rzeczy, albowiem powoływana już wyżej Uchwała w § 5 ust. 1 pkt 7 i 6 ustanawia zakazy: likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-blotnych oraz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka. Budowa budynku mieszkalnego, jak również ewentualna budowa dróg dojazdowych doń, nie służą w ocenie organu I instancji ochronie przyrody lub zrównoważonemu wykorzystaniu użytków rolnych i leśnych oraz racjonalnej gospodarce wodnej lub rybackiej, zatem brak jest możliwości skorzystania ze wskazanych w Uchwale zwolnień. Finalnie RDOŚ wskazał, że w § 5 ust. 1 pkt 8 Uchwały sformułowano zakaz dotyczący budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów naturalnych zbiorników wodnych. Od ww. zakazu ustanowiono szereg wyjątków, jednakże w ocenie RDOŚ, nie mieści się w nich budowa budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną. Jednocześnie wskazano, że na południe od obszaru inwestycji, w granicach nieużytku wykazanego na mapie dołączonej do projektu decyzji występuje niecka wypełniona wodą. Analiza zdjęć satelitarnych ww. zbiornika śródpolnego z lat 2011-2018 wykazała, że poziom wód w nim jest zmienny, a tym samym zasięg jego w terenie nie jest stały. W latach 2013, 2014 stan wody na gruncie był tak duży, że występowała ona na teren przylegający do zbiornika od południowego. Stan owego zbiornika wodnego, jego obecność pośród gruntów niezurbanizowanych o charakterze rolniczym świadczy, iż jak najbardziej posiada on cechy zbiornika naturalnego. Wobec powyższego w ocenie RDOŚ, w sprawie ma zastosowanie ww. zakaz. W związku z wszystkimi wskazanymi powyżej okolicznościami, organ I instancji orzekł o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy dla Inwestycji. Zaznaczono bowiem, że organ w ramach swojej właściwości nie ma możliwości samodzielnego wprowadzenia poprawek do opiniowanego projektu i musi tej oceny dokonać w kształcie, w jakim został on przedłożony do uzgodnienia. 3. Po rozpoznaniu wniesionego w imieniu Stron odwołania GDOŚ wydał wskazane na wstępie postanowienie z [...] września 2019 r., którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zaznaczono, że położenie działki, na której miałaby być realizowana Inwestycja w obrębie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], nakłada znaczące ograniczenia co do rodzajów obiektów, które mogą być realizowane. W pierwszej kolejności zaznaczono, że ukształtowanie terenu na przedmiotowej działce charakteryzuje się znacznymi różnicami wysokości terenu, przez co nie jest możliwa realizacja Inwestycji bez przeprowadzenia robót budowlanych, których celem byłaby niwelacja terenu (i jego późniejsze zabezpieczenie przed osuwaniem), a zmiany te miałyby charakter trwały. Jednocześnie przedstawiony Projekt decyzji nie przewiduje rozwiązań, które miałyby na celu ochronę rzeźby terenu na obszarze inwestycji, a ponadto nie występują przesłanki do zastosowania innych zwolnień przewidzianych w Uchwale. Z tego względu rozstrzygnięcie organu I instancji zostało przez GDOŚ uznane za słuszne. Jednocześnie wskazał on, że RDOŚ przedwcześnie zakwalifikował zagłębienie terenu wypełnione wodą, znajdującego się na działce nr [...], jako zbiornik wodny, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 8 Uchwały, zatem nie znajdowałby zastosowania zakaz związany z umiejscowieniem terenu Inwestycji w pasie 100 m od zbiornika wodnego. Zaznaczono także, że zakaz zmiany stosunków wodnych i likwidowania obszarów wodno-błotnych również nie może być powodem odmowy uzgodnienia, albowiem takie tereny nie znajdują się na działce przewidzianej pod Inwestycję, a na działkach przewidzianych pod drogi dojazdowe, które jednak nie są objęte wnioskiem o wydanie warunków zabudowy i będą ewentualnie przedmiotem odrębnej oceny. Jednak wobec zachowania aktualności naruszenia przez przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy narusza zakaz określony w § 5 ust. 1 pkt 5 Uchwały, GDOŚ stanął na stanowisku, iż należy utrzymać zaskarżone postanowienie Organu I instancji w mocy. III. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi Stron do tut. Sądu, w której wniesiono o jego uchylenie. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: – § 5 ust. 1 pkt 5 Uchwały poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że realizacja inwestycji doprowadzi do trwałego zniekształcenia rzeźby terenu poprzez zaburzenie stosunków wysokościowych - zmianę rzędnych terenu - oraz układu nachyleń i przebiegu naturalnych granic rzeźby; – art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że prace potrzebne do realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu działki nr [...] w obrębie [...], gmina [...], trwale zniekształcą rzeźbę terenu; – art. 8 i 11 k.p.a. poprzez nie zbadanie w sposób dokładny okoliczności sprawy i nie rozważenie interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ II instancji utrzymał odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na to, że obszar inwestycji charakteryzuje się znacznymi różnicami wysokości terenu - rzędne terenu w granicach inwestycji wynoszą od 120 m.n.p.m. w części południowej do 125 m n.p.m. w części północnej, a nachylenie skarpy jest zróżnicowane (zmiana rzędnych terenu ok. 5 m na odcinku 30 m). Ze względu na znaczne różnice wysokościowej nie jest zdaniem GDOŚ możliwa realizacja przedmiotowej inwestycji bez przeprowadzenia robót budowlanych, których celem byłaby niwelacja terenu, a to z kolei wykluczają przepisy Uchwały. Odpowiadając na ten zarzut Skarżący wskazują, że zakaz wykonywania prac trwale zniekształcających rzeźbę terenu, obowiązujący na obszarze chronionego krajobrazu, nie może być utożsamiany z zakazem wykonywania prac ziemnych związanych z realizacją obiektu budowlanego, takich jak wykopy pod fundamenty. W ocenie Skarżących, GDOŚ nie wykazał w treści decyzji, że planowana budowa obiektu budowlanego narusza zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, a przy obiektywnie niewielkiej stromiźnie na terenie przewidzianym pod Inwestycję, ingerencja w rzeźbę terenu nie musi być znacząca. Jednocześnie zarzucono organowi II instancji niekonsekwencję w treści decyzji, bowiem z jednej strony w treści decyzji zawiera on kategorycznie stwierdzenie o braku możliwości realizacji inwestycji bez trwałej ingerencji (zniekształcenia) w rzeźbę terenu, a jednocześnie zarzuca przedłożonemu projektowi, że nie zawiera on rozwiązań, które miałyby na celu ochronę rzeźby terenu. Zdaniem Skarżących sugeruje to, że realizacja Inwestycji byłaby faktycznie możliwa, jednak nie została po prostu przedstawiona w projekcie. Powyższe stanowiło zaś podstawę do postawienia organowi II instancji zarzutu naruszenia art. 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a., bowiem miał on możliwość i powinien był przeprowadzić dokładne postępowanie dowodowe mające na celu szczegółowe wyjaśnienie wszystkich faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, jednak tego nie uczynił. IV. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do postawionych w skardze zarzutów, w pierwszej kolejności organ II instancji zaznaczył, że w jego opinii zakaz wykonywania prac trwale zniekształcających rzeźbę terenu nie zostanie złamany poprzez wykonanie prac służących do realizacji obiektu budowlanego takich jak wykopy pod fundamenty, lecz poprzez niwelacje wzniesienia oraz przemieszczanie znacznych mas ziemnych w celu wypłaszczenia terenu. Realizacja przedmiotowej inwestycji wymagała będzie znacznej interwencji w morfologię działki, tj. zniekształcenia rzeźby analizowanego terenu. Natomiast odpowiadając na zarzut naruszenia przepisów k.p.a. poprzez brak zbadania w sposób dokładny okoliczności sprawy i brak rozważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela wskazał, że w swoim rozstrzygnięciu oparł się zgromadzonym materiale dowodowym, w tym przede wszystkim opisu z wizji lokalnej, a dane pobrane z portalu www.geoportal.gov.pl zostały wykorzystane jedynie posiłkowo. Natomiast w kwestii istnienia możliwości realizacji planowanej inwestycji GDOŚ zaznaczył, że do oceny został obu organom przedstawiony konkretny projekt decyzji o warunkach zabudowy, który nie przewidywał rozwiązań mających służyć ochronie rzeźby terenu, a po ich stronie brak jest podstaw prawnych do uzupełniania takiego projektu lub też uzgodnień "warunkowych". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325– zwanej dalej "p.p.s.a."). Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie do art.119 pkt 1 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Wniesioną skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. VI. Kontrola legalności zaskarżonego do Sądu postanowienia GDOŚ prowadzi do następujących wniosków: 1. Kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie poddane zostało postanowienie z [...] września 2019 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Głównym powodem odmowy dokonania tego uzgodnienia był brak zawarcia w projekcie decyzji rozwiązań zabezpieczających teren planowanej inwestycji, charakteryzujący się silnie urozmaiconym krajobrazem ze znacznymi różnicami wysokościowymi, przed jego trwałym zniekształceniem w wyniku prac budowlanych. Rozwiązania takie zdaniem organów obu instancji powinny zostać zawarte w projekcie decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na treść § 5 ust. 1 pkt 5 Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], który wprowadza zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych. Jako że przedmiotowa inwestycja nie należy do kategorii wyżej wymienionych przedsięwzięć, nie jest zwolniona w opinii GDOŚ z ustanowionego zakazu, zatem nie jest możliwe pozytywne zaopiniowanie projektu decyzji o warunkach zabudowy w przedstawionym kształcie. Sąd podziela tak przedstawioną w uzasadnieniu decyzji argumentację organu II instancji. 2. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, w pierwszej kolejności należy podkreślić, że w ocenie Sądu w toku postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez organy obu instancji zostało przeprowadzone prawidłowe postępowanie dowodowe i zgromadzono materiał wystarczający do podjęcia zaskarżonego postanowienia. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. - w skardze nie wskazano, jakich czynności organ zaniechał i w jaki sposób wpłynęło to na rozstrzygnięcie, ograniczono się jedynie do postawienia zarzutu swoistej niekonsekwencji uzasadnienia, przejawiającej się we wskazaniu, że Inwestycji nie da się przeprowadzić bez znacznej ingerencji w rzeźbę terenu przy jednoczesnym zarzucie braku rozwiązań tę rzeźbę terenu chroniących. Odnosząc się do tego konkretnego zarzutu, Sąd pragnie wskazać, że rolą organów ochrony środowiska w niniejszej sprawie - przewidzianą w treści art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. - było zaopiniowanie przedłożonego przez Burmistrza projektu decyzji o warunkach zabudowy. Nie jest natomiast rolą RDOŚ i GDOŚ ustalanie takiej treści decyzji, która pozostanie w zgodzie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Sąd zgadza się z kilkukrotnie zaznaczonym na przestrzeni niniejszego postępowania twierdzeniem organów obu instancji i podkreśla, iż dokonują one oceny przedstawionego projektu, ale nie mogą w żaden sposób ingerować w jego treść, nie mają bowiem umocowania ustawowego do takiego działania. W tej konkretnej sprawie uznały - wskazując konkretne powody przyjęcia takiego stanowiska tj. wymogi ochrony rzeźby terenu przedstawione w Uchwale - że projekt nie zawiera niezbędnych rozwiązań w celu zapewnienia ochrony rzeźby terenu. Jednocześnie nie wyklucza to możliwości takiego sformułowania decyzji o warunkach zabudowy, aby uwzględnić wymagania przewidziane m. in. w Uchwale, ale także w innych przepisach prawa. Należy podkreślić, że to do Burmistrza, jako organu wydającego tą decyzję, należy takie jej sformułowanie i takie przeprowadzenie swojego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, aby uzyskać wszystkie konieczne uzgodnienia. Z tych wszystkich względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych w skardze zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji skutkującego koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego. W konsekwencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.