IV SA/Wa 2762/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2013 r. sprawy ze skargi E. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę Wójt Gminy P. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w obrębie B. w gminie P., w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy [...] oraz w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza [...]" (kod [...]). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu organ wskazał, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia narusza zakaz określony w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy [...] (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z tym przepisem zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W ocenie organu pierwszej instancji nie ma podstaw do zastosowania odstępstw od powyższego zakazu, określonych w § 4 ust. 5 ww. rozporządzenia. Organ wskazał, że planowana inwestycja nie jest siedliskiem rolniczym, ani terenem przeznaczonym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk lub przystani. Zdaniem organu działka ewidencyjna nr [...] nie jest położona na obszarze zwartej zabudowy miejscowości B., a realizacja obiektów budowlanych w tej lokalizacji nie będzie stanowić jej uzupełnienia tylko kontynuację w kierunku terenów aktualnie niezainwestowanych. Wobec tego, że na działkach przyległych brak zabudowy niemożliwe jest wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zbiorników wodnych. Po rozpoznaniu zażalenia inwestora – E. K. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz uzupełnieniu materiału dowodowego w sprawie - Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] uchylił w całości postanowienie organu pierwszej instancji i orzekł co do istoty sprawy odmawiając uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podniósł, że postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. należało uchylić w całości z uwagi na zmianę stanu prawnego, tj. utratę mocy obowiązywania rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy [...]. W dalszej części uzasadnienia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że planowana inwestycja narusza zakaz określony w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2012 r. poz. [...]). Za bezsprzeczne organ uznał, że działka o numerze ewidencyjnym [...] znajduje się w pasie 100 metrów od linii brzegów zbiorników wodnych zlokalizowanych na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...]. Oględziny tego terenu potwierdziły występowanie łącznie siedmiu zbiorników wodnych na omawianym terenie, w tym jeden w trakcie lądowacenia. Na podstawie informacji uzyskanych z Urzędu Gminy P. oraz z części graficznej i tekstowej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P., uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] marca 2001 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska przyjął, że teren przedmiotowej działki gruntu zlokalizowany jest w granicach strefy IV – leśnej w obszarze IV A – rolniczym i wywiódł, że działka o numerze ewidencyjnym [...] nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy wsi. W oparciu o mapy sytuacyjno-wysokościowej stanowiącej załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz ortofotomapy dostępnej pod adresem www.geoportal.gov.pl organ uznał, że działki przyległe - położone bezpośrednio przy działce o numerze ewidencyjnym [...] - nie są zabudowane. W konsekwencji organ stanął na stanowisku, że przedmiotowa inwestycja nie może dotyczyć uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej, gdyż dla działek przyległych nie została wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy od brzegów zbiorników wodnych usytuowanych w tym terenie. Ponadto organ wskazał, że z charakteru planowanej inwestycji wynika, że inwestycja nie dotyczy siedlisk rolniczych, ani obiektów budowlanych w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani. bowiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Wobec braku możliwości zastosowania odstępstw określonych w § 5 ust. 5 ww. uchwały w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2012 r. wniósł E. K. Skarżący nie zgadza się z argumentacją przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu i podniósł, że organ wybiórczo odniósł się do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. oraz informacji uzyskanych w toku postępowania z Urzędu Gminy P. wynika, że działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] położona jest na terenie o wiodącej funkcji mieszkaniowo – usługowej i znajduje się w terenie zwartej zabudowy wsi. E. K. pozostaje w przekonaniu, że organ - działając na niekorzyść inwestora - wskazał na fakt przylegania działki o numerze ewidencyjnym [...] do działek niezabudowanych, a pominął inne działki, na których są drogi dojazdowe do działek bliżej położonych. W ocenie skarżącego brak uzgodnienia planowanej inwestycji ogranicza jego prawo własności i tym samym nie może w pełni korzystać z nieruchomości stanowiącej teren inwestycji. E. K. podniósł, że organ nie wskazał normy prawnej na podstawie której możliwe jest ograniczenie jego prawa własności oraz nie podał przyczyn z jakich doszło do ograniczenia prawa. Ponadto skarżący wskazał na naruszenie przez organ ustawowego terminu do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze i podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2012 r., którym uchylono postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] stycznia 2011 r. i odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w obrębie B. w gminie P. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647) decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (w zw. z art. 64 ust. 1), w tym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (pkt 8). Do form ochrony przyrody - stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o ochronie przyrody - zalicza się m. in. obszary chronionego krajobrazu oraz obszary Natura 2000. W przedmiotowej sprawie organy uznały, iż wymagane jest uzgodnienie w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z położeniem działki o numerze ewidencyjnym [...], na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy [...] oraz w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Puszcza [...] (kod obszaru [...]). Jak już wyżej wskazano, formami ochrony przyrody, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220, ze zm.) są m.in. obszary chronionego krajobrazu. Obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych (art. 23 ust. 1). Zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Z kolei art. 24 ust. 1 pkt 1 – 9 ustawy o ochronie przyrody stanowi, jakie zakazy mogą być wprowadzone na obszarze chronionego krajobrazu lub jego części. Zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 8 ww. ustawy, zakazy te mogą dotyczyć m.in. lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W art. 24 ust. 1 pkt 1 – 9 ustawy o ochronie przyrody ustawodawca określił zamknięty katalog zakazów, jakie mogą być wprowadzone na terenie obszaru chronionego krajobrazu lub jego części. Organ wyznaczający obszar chronionego krajobrazu może na jego terenie wprowadzić część, a nawet wszystkie ustawowe zakazy, jeżeli wynika to z potrzeb ochrony tego obszaru. Jednakże zakazy te nie mogą być modyfikowane, czy też rozszerzane przez organ ustanawiający obszar chronionego krajobrazu. Zasady funkcjonowania Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy [...] zostały określone w Uchwale Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2012 r. poz. [...]), która jednocześnie uchyliła dotychczasowe rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. regulujące tę materię (§ 8 Uchwały). W obszarze tym zostały wprowadzone zakazy wymienione w § 5 ust. 1 pkt 1 – 8 uchwały. W szczególności w pkt 8 § 5 ust. 1 wprowadzony został zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zakaz ten odpowiada ustawowemu zakazowi, jaki może być wprowadzony na obszarze chronionego krajobrazu, przewidzianemu w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego, w granicach działki inwestycyjnej oraz na działkach w bezpośrednim jej sąsiedztwie znajduje się 7 zbiorników wodnych, stanowiących w rozumieniu § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały "inne zbiorniki wodne". Powyższe ustalenie organów wskazuje, że planowana inwestycja polegająca na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych znalazłaby się w pasie 100 m od linii brzegów zbiorników wodnych zlokalizowanych na działkach nr [...], [...] ,[...], [...] i [...]. Zakaz wynikający z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały w ślad za art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody odwołuje się do linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. W tym miejscu należy wskazać na regulacje ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019, ze zm.). W art. 5 Prawa wodnego dokonany jest podział wód. Z podziału tego wynika, że śródlądowe wody powierzchniowe na podstawie kryterium fizycznego dzielą się na wody płynące i wody stojące (art. 5 ust. 3 pkt 1 i 2). Do wód stojących zalicza się wody znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio, w sposób naturalny, z powierzchniowymi wodami płynącymi (art. 5 ust. 3 pkt 2) oraz wody znajdujące się w zagłębieniach terenu powstałych w wyniku działalności człowieka, niebędących stawami (art. 5 ust. 4). Z zebranego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego wynika, że opisane na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] zbiorniki wodne to wody stojące znajdujące się w naturalnych zbiornikach wodnych innych niż jeziora. W tej sytuacji organ zasadnie uznał, że w stosunku do planowanej inwestycji obowiązuje zakaz z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały z dnia [...] marca 2012 r., gdyż inwestycja ta nie może być zakwalifikowana jako urządzenie wodne bądź obiekt służący prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zgodnie z § 5 ust. 5 pkt 1 uchwały z dnia [...] marca 2012 r. zakaz, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 8 nie dotyczy: - obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) - uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Z ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego wynika, że w Studium Uwarunkowań i Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P. zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] marca 2001 r., działka nr [...], obręb B.– położona jest w strefie IV – "leśnej", obszar IVA – "rolniczy", w części tereny rolnicze oraz w części tereny osadnicze o wiodącej funkcji mieszkaniowej. Strefa IV – "leśna" jest to obszar predysponowany głównie do funkcji leśnej, przyrodniczej i turystycznej, w części środkowej, niezalesionej rolnictwo. W obrębie tej strefy wydzielono m.in. obszar IVA – "rolniczy". Obszar ten obejmuje tereny położone w środkowej części strefy pomiędzy miejscowościami B. i N., stanowi rolniczą enklawę śródleśną. Obszar o wysokiej randze ekologicznej, predysponowany do dominacji funkcji rolnej. Jednocześnie z wyrysu ze Studium Uwarunkowań i Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P. wynika, że zasadnicza część działki nr [...] znajduje się w części terenów rolniczych, a jedynie skrawek tej działki od strony drogi znajduje się na terenie osadniczym o wiodącej funkcji mieszkaniowej. Z uwagi na charakter planowanej inwestycji – osiem budynków mieszkalnych jednorodzinnych, niemożliwe jest zlokalizowanie jej na działce w części przeznaczonej w Studium na tereny osadnicze. Z powyższego wynika, że prawie cała działka nr [...] zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P. nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy wsi B. Jednocześnie w ocenie Sądu, organ prawidłowo wywiódł, że planowana inwestycja nie stanowi uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej na działkach przyległych, dla której dałoby się wyznaczyć nieprzekraczalną linię zabudowy od brzegów zbiorników wodnych zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Ponadto, z uwagi na rodzaj inwestycji, nie mają do niej zastosowania odstępstwa od zakazu z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały wyszczególnione w § 5 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 oraz w § 5 ust. 5 pkt 2 i 3 uchwały z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy [...]. Z protokołu oględzin działki nr [...] z dnia 31 lipca 2012 r. wynika, że w opisanych w nim zbiornikach wodnych stwierdzono istnienie lustra wody. Zatem nie może być to jedynie obszar zakrzaczony, jak sugeruje skarżący w skardze. Skarżący podniósł również, że organ nie wziął pod uwagę działek o numerach [...] (prawdopodobnie powinno być [...]), [...], [...], [...], które są działkami zabudowanymi. Jednakże należy zauważyć, że działki te zgodnie z wyrysem ze Studium Uwarunkowań i Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P. znajdują się w całości na terenach o wiodącej funkcji mieszkaniowej w przeciwieństwie do działki inwestycyjnej nr [...]. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W przedmiotowej sprawie ustawowe ograniczenie prawa własności wynika z art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zgodzić się natomiast należy z zarzutem skarżącego, że zażalenie na postanowienie organu I instancji było rozpatrzone z naruszeniem art. 35 § 3 k.p.a., jednak okoliczność ta pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie merytoryczne zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.