IV SA/Wa 2763/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w K. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Pismem z dnia 23 września 2013r. Wojewoda [...] działając na podstawie art 93 ust. 1 w zw. z art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (Dz. U. 2013, poz. 594 j.t, poz. 645) oraz art. 3§2 pkt. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2002. 153.1270 ze zm.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na Uchwalę Nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] maja 2013 r. zmieniająca uchwalę Nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] grudnia 2012 roku w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K., domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie w sposób istotny przepisów art. 6c ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku (dalej u.c.p.g.). W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że Rada Gminy w K. uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. postanowiła o wyłączeniu cmentarzy z regulacji odbioru odpadów z nieruchomości niezamieszkałych oraz uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. skreśliła w Regulaminie czystości i porządku na terenie gminy K. zapis istniejący w § 5 ust 6 punkt i ustalający, że "właściciele nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, lecz odpady komunalne są wytwarzane, a więc: prowadzący działalność gospodarczą, kierujący instytucjami oświaty; zdrowia, zarządzający cmentarzami itp. zobowiązani są dostosować pojemność pojemników do swych indywidualnych potrzeb, uwzględniając następujące normatywy dostosowane do miesięcznego cyklu odbioru: (pkt. 1) dla cmentarzy - co najmniej jeden pojemnik oj pojemności 1100l." Niniejsze uchwały są ze sobą powiązane, dotyczą tej samej sprawy - wyłączenia cmentarzy z gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. W toku badania uchwał będących przedmiotem niniejszej skargi organ stwierdził, że naruszają one przepis art. 6 c ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku, stanowiący iż: "Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomość na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne." Z przepisu tego wynika, iż wobec nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, ale na których powstają odpady komunalne, rada gminy może (ale nie musi) uchwałą stanowiącą akt prawa miejscowego postanowić o odbieraniu odpadów. Jeżeli jednak rada gminy zdecyduje o rozszerzeniu swoich obowiązków także o wskazanie nieruchomości, art. 6c ust. 2 nie daje podstawy do wyłączenia niektórych kategorii nieruchomości spod działania gminnego systemu gospodarki odpadami. Dotyczy to również cmentarzy, które w ocenie organu nadzoru są nieruchomościami niezamieszkałymi, na których powstają odpady komunalne. Wskazuje na to treść obowiązujących przepisów, w tym ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. W jej przepisach nie znajdziemy regulacji wyłączających cmentarze spod reżimu prawnego w zakresie gospodarowania odpadami. Ponadto w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 roku w sprawie katalogu odpadów prawodawca sklasyfikował odpady ustalając, jako jedną z podgrup "odpady z ogrodów i parków (w tym z cmentarzy)". Śmieci z cmentarzy rozporządzenie zalicza jednoznacznie do odpadów komunalnych, nadając im kody 200201, 200202, 200203 odpowiednio dla odpadów biodegradowalnych, gleby i kamieni i odpadów nieulegających biodegradacji. Wynika z tego, że do cmentarzy winny odnosić się ogólne zasady gospodarowania odpadami, które zostały uregulowane w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach oraz ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku. W związku z powyższym organ nadzoru nie znajduje podstaw prawnych do podjęcia przez Radę Gminę uchwały Nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] maja 2013 r. zmieniającą uchwałę Nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] grudnia 2012 roku w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K., gdyż jak wyżej wskazano narusza ona art. 6c ust. 2 u.c.p.g. Organ nadzoru badając Uchwalę Nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] maja 2013 r. zmieniająca uchwałę Nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] września 2012 roku w sprawie przejęcia obowiązków odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy K. niezamieszkałych przez mieszkańców, na których powstają odpady komunalne, nie znajduje podstaw do wyłączenia spod jej regulacji cmentarzy. Gmina nie może w sposób odrębny traktować właścicieli nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, kierując się przeznaczeniem obiektu bądź innymi czynnikami i przyjmując, że odpady z niektórych nieruchomości będą zagospodarowane przez gminę, a pozostałe przez właścicieli, we własnym zakresie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w K., wniosła o jej oddalenie, wskazując, iż w jej ocenie skarga nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 6c ust. 1 gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Po pierwsze - na co wskazuje wykładnia językowa — powołany przepis nie mówi o tym by konieczne było przejęcie obowiązków od wszystkich właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, nie występuje tam bowiem słowo "wszystkich". Konstrukcja przepisu wskazuje na fakultatywność przejęcia tego rodzaju obowiązków, jednocześnie nie zakazuje dzielenia nieruchomości niezamieszkałych na poszczególne kategorie. W tym przypadku, w ocenie organu, przepis dopuszcza wyraźnie przejęcie przez gminę obowiązków tylko od określonej grupy nieruchomości niezamieszkałych. Ustawodawca, nakładając na gminę obowiązek objęcia wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami oraz zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, wyposażył ją jednocześnie w różnorodne instrumenty prawne umożliwiające realizację tych zadań. W braku wyraźnego zapisu w ustawie, nie wydaje się, aby art. 6c ust. 2 ograniczał gminę w możliwości dokonania wyboru poszczególnych kategorii nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, w odniesieniu do których gmina przejmowałaby obowiązki w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Za taką argumentacją przemawia również fakt, że podjęcie takiej uchwały przez radę gminy nie jest obowiązkowe. Gmina w tym przypadku powinna kierować się wolą właścicieli tych nieruchomości ( przedsiębiorców, jednostek organizacyjnych, kościołów ), jeżeli uważają oni, że np. lepiej i taniej, we własnym zakresie zorganizują odbiór odpadów z tych nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawą materiaInoprawną zaskarżonej uchwały jest przepis art. 6c ust. 2. ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 z późn. zm.; dalej jako u.c.p.g.). Przepis ten w ust 1 stanowi ze gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Natomiast przepis przewiduje, że rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Istotą sporu między skarżącym a organem gminy w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie zagadnienia, czy gmina - realizując kompetencję z art. 6c ust. 2 u.c.p.g. - może dokonać wyłączenia poszczególnych nieruchomości spod przyjętego reżimu odbioru odpadów komunalnych. W zaskarżonej uchwale przyjęto wyłączenia podmiotowe dotyczące niektórych konkretnie wymienionych nieruchomości (cmentarze). Zdaniem sądu należy na omawiany przepis spojrzeć z perspektywy powszechnie przyjmowanych metod wykładni przepisów prawa, a mianowicie wykładni językowej, systemowej i celowościowej. Przepis art. 6 c u.c.p.g. odczytywany zgodnie z językowym brzmieniem wyrazów pozwala na wyprowadzenie z niego normy, która nakazuje każdej gminie zorganizowanie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (ust. 1). Zdaniem sądu tak rozumiany przepis nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Nawiązując do wykładni systemowej, trzeba zauważyć, że umieszczono w rozdziale 3 u.c.p.g. zatytułowanym "Gospodarowanie odpadami komunalnymi przez gminę", co potwierdza, iż jego adresatem gmina. Systemowe odczytanie omawianej normy nakazuje zaś sięgnąć do art. 2 u.c.p.g. w celu poznania definicji "właścicieli nieruchomości" (art. 2 ust. 1 pkt 4) oraz do art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.) w celu zdefiniowania pojęcia "odpady komunalne" - odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Funkcjonalnie odczytując zaś ten przepis u.c.p.g. należy stwierdzić, że zorganizowanie odbierania odpadów staje się jednym ze sposobów realizacji celów omawianej ustawy. Dokonując identycznej wykładni przepisu art. 6c.ust 2 u.c.p.g., dzięki wykładni językowej można wyprowadzić normę prawną, w myśl której rada gminy może postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (definicje tych dwóch pojęć wyprowadzono powyżej), na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Zdaniem sądu rozpoznającego skargę w niniejszej sprawie z przepisu tego wynika więc fakultatywność objęcia systemem odbierania odpadów komunalnych również właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Kwestią, która budzi spór między stronami postępowania jest zagadnienie, czy rada może postanowić o odbieraniu odpadów tylko od niektórych z właścicieli nieruchomości. W ocenie sądu, przepis 6c u.c.p.g. nie pozwala na dokonanie ograniczeń podmiotowych, to znaczy na wybranie przez gminę, od właścicieli których nieruchomości niezamieszkałych odpady będą odbierane. Wniosek ten wynika z językowej wykładni tego przepisu, w którym ustawodawca nie zastrzegł możliwości zawężenia katalogu właścicieli objętych działaniami gminy. Nadto należy sięgnąć - korzystając z dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej - do przepisu art. 3 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., który stanowi, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Skoro zatem celem funkcjonowania omawianej ustawy jest objęcie jej regulacjami wszystkich właścicieli nieruchomości na terenach gmin, to przepis art. 6 c ust. 2 u.c.p.g. trzeba odczytywać jako swoiste rozwinięcie tego celu (sposób jego realizacji). Innymi słowy przepis ten jest formalnoprawną podstawą do wypełnienia celu, jaki ustawodawca postawił przed gminami. W tym stanie rzeczy trudno byłoby przyjąć, żeby racjonalny ustawodawca z jednej strony dążył do maksymalnego pokrycia terenu gminy systemem gospodarowania odpadami, a z drugiej strony dozwalał radzie gminy na wyłączanie pewnych nieruchomości z dobrodziejstw tego systemu. W kontekście powyższego za nietrafne należało uznać zarzuty skargi zmierzające do wykazania, że przy użyciu wnioskowania logicznego "a maiori ad minus" można wykazać legalność zaskarżonej uchwały. Ustawodawca wymaga bowiem od gmin dążenia do pełnego pokrycia terenu gmin systemem gospodarowania odpadami, a zatem realizując tenże cel, decydując się zatem na zastosowanie art. 6 c ust. 2 u.c.p.g., gminy nie mogą stosować środków ograniczających ilość nieruchomości poddawanych systemowi, bowiem wówczas jest zobligowana do realizowania jej w całości, gdyż przepis ten nie upoważnia do różnicowania pozycji właścicieli nieruchomości z terenów niezamieszkałych, narusza bowiem wówczas zasadę równości stron wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Podkreślić przy tym wypada, że tylko w przypadku właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, ustawodawca zezwolił radzie gminy przy określaniu warunków opłat na zróżnicowanie stawek opłat, na wprowadzenie zwolnień przedmiotowych, na ustanawianie dopłat dla tych właścicieli nieruchomości, jeżeli spełniają ustalone przez radę kryteria, a także pozwolił na szczegółowe określenie zasad ustalania tych opłat (art. 6k ust. 4 u.c.p.g.). Co równie istotne, nawet odnośnie do tej kategorii mieszkańców rada gminy nie ma kompetencji do zastosowania zwolnień podmiotowych, i to ani o charakterze grupowym, ani też indywidualnym. Podsumowując należy zatem powiedzieć, że wykładnia przepisów prawa, na podstawie których podjęto zaskarżoną uchwałę, nie pozwala na pozostawienie jej w obrocie prawnym. Oceny tej nie mogły zmienić argumenty natury faktycznej podnoszone przez organ gminy w odpowiedzi na skargę. Wobec tego sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 6c ust. 2 u.c.p.g. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w pkt 1 sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., a w pkt 2 sentencji wyroku stosownie do art. 152 p.p.s.a.