IV SA/Wa 2763/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania - oddala skargę - Na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowanie administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania I.J. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości 209318,00 zł na jej rzecz tytułem odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,2401 ha, nr [...] o pow. 0,4199 ha i nr [...] o pow. 0,1615 ha, przeznaczonej pod budowę dwujezdniowej drogi ekspresowej [...] na odcinku [...], a także zobowiązującej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] uchylił ww decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Nieruchomość położona w gminie [...], obręb [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. 0,2401 ha, nr [...] o pow. 0,4199 ha i nr [...] o pow. 0,1615 ha, decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 roku o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę dwujezdniowej drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] na terenie miasta i gminy [...], gminy [...] oraz gminy [...]. Wyżej wymienionej decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 209318,00 zł na rzecz I.J. za prawo własności powyższej nieruchomości, przeznaczonej pod budowę dwujezdniowej drogi ekspresowej [...] na odcinku [...], a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wniosła I.J. W uzasadnieniu odwołania podniosła, że sporządzony na potrzeby ustalenia odszkodowania operat szacunkowy przedmiotowej nieruchomości oparty został na błędnym doborze nieruchomości porównawczych. Odwołująca wskazała, że nieruchomości przeznaczone pod realizację inwestycji zlokalizowanej w pobliżu obwodnicy [...] osiągały ceny w przedziale od 42 do 70 zł/m2, podczas gdy odszkodowanie ustalone na jej rzecz wyniosło 25,48 zł/m2. Nadto w odwołaniu wskazała, że w operacie sporządzonym na jej zlecenie odnotowano transakcje nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod drogi w cenach w zakresie od 1,43 do 131,82 zł/m2. Powyższej decyzji zarzuciła nadto, że organ I instancji bezpodstawnie nie uwzględnił dowodu przez nią złożonego w formie operatu szacunkowego wykonanego na jej zlecenie. Wskazała również, że organ wojewódzki tendencyjnie odniósł się do zgłoszonego przez nią dowodu, podczas gdy bezkrytycznie podszedł do oceny operatu sporządzonego na jego zlecenie. Minister po rozpoznaniu odwołania uchylił zaskarżoną do niego decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji podniósł, iż operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i, tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 Kpa. W szczególności na podstawie art. 80 Kpa rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Wskazał również na art. 75 § 1 Kpa, zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Unormowanie to wskazuje na zasadę równej mocy środków dowodowych co oznacza, że w toku postępowania wyjaśniającego organ administracji zobowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy aby po jego rozpatrzeniu wydać decyzję administracyjną. Zatem organ, w przypadku przedłożenia przez stronę operatu szacunkowego wykonanego na jej zlecenie, winien był poddać go ocenie i w oparciu także o ten dowód rozstrzygnąć prowadzoną sprawę. Natomiast prowadząc postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie organ I instancji powyższego dowodu nie uwzględnił. Autorki operatu sporządzonego na zlecenie organu ustaliły, iż przedmiotowa nieruchomość położona w obrębie [...], gmina [...] i oznaczona jest jako działki nr [...], nr [...], nr [...] o łącznej powierzchni 0,8215 ha. Działka stanowi użytki rolne i wykorzystywana jest pod uprawy rolne. Na nieruchomości nie znajdują się składniku budowlane i roślinne. Najbliższe jej otoczenie stanowią grunty wykorzystywane rolniczo, pastwiska i łąki. Biegłe ustaliły również, iż na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedmiotowej nieruchomości nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] w dniu [...] czerwca 2011 r., nieruchomość będąca przedmiotem wyceny położona jest na terenie pasa drogowego drogi ekspresowej klasy S, oznaczonej symbolem KDS. W celu ustalenia wartości nieruchomości biegłe dokonały analizy rynku nieruchomości rolnych i przeznaczonych pod drogi na rynku lokalnym obejmującym Województwo [...] w zakresie czasowym maj 2012r. - maj 2014r. Przeprowadzona analiza rynku nieruchomościami wykazała, iż ceny gruntów pod drogi były wyższe od cen gruntów rolnych. Analizowany rynek biegłe określiły jako średnio rozwinięty, względnie stabilny, który daje podstawę wyboru do porównań nieruchomości drogowych w celu określenia wartości rynkowej szacowanej nieruchomości. W związku z powyższym wartość przedmiotowej nieruchomości określono w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi. Do wyceny biegłe zastosowały podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W wyniku analizy rynku biegłe dokonały wyboru 11 transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej. Ceny tych nieruchomości zawierały się w przedziale od 20 zł/m2 do 75 zł/m2 przy cenie średniej 49 zł/m2. W wyniku analizy cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych o znanych cechach, niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi biegłe stwierdziły, iż zasadniczy wpływ na cenę miały następujące cechy rynkowe: lokalizacja (waga 50%), sąsiedztwo i otoczenie (waga 30%) oraz dostępność komunikacyjna (waga 20%). Autorki operatu wyjaśniły, iż ceny nieruchomości drogowych są stabilne i z tego względu nie zastosowano wskaźnika wzrostu cen nieruchomości W oparciu o cenę średnia cenę 1 m2 gruntu w wybranym zbiorze transakcji, którą następnie skorygowano w celu odzwierciedlenia wpływu cech rynkowych, biegłe oszacowały wartość przedmiotowej nieruchomości na 25,48 zł/m . Tym samym wartość gruntu została oszacowana na kwotę 209 318,00 zł. Natomiast w operacie sporządzonym na zlecenie strony, podobnie jak w wyżej omawianym operacie autorstwa A.B., M.N. i B.Z., po dokonaniu opisu przedmiotu wyceny wskazano na tożsame przeznaczenie planistyczne. Autorka kontroperatu U.W. wskazała, że na podstawie ww studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] nieruchomość będąca przedmiotem wyceny położona jest na terenie pasa drogowego drogi ekspresowej klasy S, oznaczonej symbolem KDS. Autorka kontroperatu do porównania przyjęła transakcje nieruchomościami drogowymi. Ustaliła też, że na rynku regionalnym województwa [...] z wyłączeniem miasta [...] odnotowano 80 transakcji nieruchomościami gruntowymi nabywanymi pod drogi publiczne, dla których przedział cenowy wynosi od 1,43 zł/m do 131,82 zł/m. Po odrzuceniu cen skrajnych nie noszących znamion rynkowych, wybrała 12 transakcji dotyczących nieruchomości podobnych, położonych na terenach wiejskich województwa [...], które miały miejsce w okresie od października 2012 r. do maja 2014 r., dla których przedział cenowy wynosi od 26,67 zł/m2 do 80,00 zł/m2. Autorka kontroperatu wyjaśniła, że wyceny nieruchomości dokonała w podejściu porównawczym, przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca majątkowy na podstawie badania rynku określiła cechy nieruchomości mające zasadniczy wpływ na jej cenę. Zdaniem rzeczoznawcy są to następujące cechy: położenie szczegółowe (waga 20%), cenność gruntów w otoczeniu przedmiotu wyceny (waga 40%) oraz sposób użytkowania, zagospodarowanie (waga 40%). Autorka kontroperatu dokonała opisu cech istotnych i scharakteryzowała przy ich pomocy nieruchomość wycenianą oraz nieruchomości o maksymalnej i minimalnej cenie z wybranego zbioru nieruchomości. Ostatecznie ustaliła, że cena średnia ustalonego zbioru nieruchomości wynosi 51,87 zł/m. Po skorygowaniu tej ceny w oparciu o ustalone cechy rzeczoznawca wyceniła przedmiotową nieruchomość na 37,40 zł/m2. Wartość wycenianej nieruchomości w kontroperacie wyceniona została na 307 241,00 zł. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł Skarb Państwa - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucając naruszenie: - przepisu art. 138 §2 wzw. z art. 127 §1 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji pierwszej instancji w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe; - przepisu art. 7 oraz 77 k.p.a. w zw. z art. 84 §1 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie i przyjęcie stanowiska, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie oraz ustalenie wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości; - przepisu art. 157 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 2997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2015, poz. 782) (zwana w dalszej części u.g.n.) poprzez jego niezastosowanie i wejście przez organ drugiej instancji w kompetencje biegłego rzeczoznawcy majątkowego, a w konsekwencji nieuprawnione podważenie prawidłowości sporządzonego w niniejszym postępowaniu operatu szacunkowego; - art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez przyjęcie, że nieruchomości przyjęte do porównania w operacie szacunkowym nie stanowią nieruchomości podobnych w rozumieniu cyt. przepisu. Wobec powyższego skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2) zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych cyt. ustawy i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozpoznając zatem skargę Sąd badał, czy zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami prawa. Sąd badał również, czy stan faktyczny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu dawał organowi podstawę do zastosowania odpowiednich przepisów prawa. Ustalenia faktyczne i prawne szczegółowo omówione w uzasadnieniu organu odwoławczego, w ocenie Sądu, nie budzą żadnych wątpliwości. W myśl art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 782) podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ww. ustawy wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stosownie zaś do art. 154 ust. 2 tej ustawy w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W myśl z kolei § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W warunkach rozpatrywanej sprawy, po dokonanym badaniu przeznaczenia nieruchomości autorki obu operatów stwierdziły, że cel wywłaszczenia jest tożsamy z przeznaczeniem planistycznym nieruchomości. Również w obu operatach stwierdzono istnienie na rynku regionalnym wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami podobnymi umożliwiającej dokonanie wyceny przedmiotowej nieruchomości w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Tym samym ocena ww. operatów szacunkowych w konfrontacji z brzmieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. pozwala stwierdzić, że przyjęta w obu operatach szacunkowych metodologia wyceny jest zgodna z powołanymi wyżej przepisami. Zauważyć także należy, że rynek nieruchomości podobnych ustalony w obu operatach jest bardzo zbliżony. Cena średnia nieruchomości przyjętych do porównania w operacie sporządzonym na zlecenie Wojewody [...] wynosi 49,00 zł/m2, podczas gdy w kontroperacie wynosi ona 51,87 zł/m2. Jednakże, wobec znacznej rozbieżności w ostatecznie oszacowanej wartości gruntu, zasadniczą kwestią wymagającą wyjaśnienia jest dobór cech rynkowych wpływających na wartość gruntu oraz opisu nieruchomości wycenianej i porównawczych pod kątem tych cech, a także sposobu korygowania ceny średniej przy wykorzystaniu tych cech. Dlatego też zdaniem Sądu prawidłowe jest stanowisko Ministra wyrażone w zaskarżonej decyzji, którego zdaniem w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji będzie zobowiązany do wyjaśnienia wszystkich okoliczności wpływających na określoną wartość nieruchomości. W tym celu winien posłużyć się wszelkimi dostępnymi metodami dowodowymi, nie wykluczając możliwości przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem stron oraz rzeczoznawców majątkowych, które sporządziły omawiane operaty, w celu wyjaśnienia doboru cech rynkowych, mających wpływ na wartość gruntu oraz opisu nieruchomości wycenianej i porównawczych pod kątem tych cech, a także sposobu korygowania ceny średniej przy wykorzystaniu tych cech. Wyeliminowanie znacznej rozbieżności w cenie jednostkowej 1 m2 przedmiotowego gruntu pozwoli na ustalenie prawidłowej wartości szacowanej nieruchomości. W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości, stanowił wyłącznie operat szacunkowy z dnia 23 czerwca 2014 r. sporządzony przez rzeczoznawców majątkowych B.Z., M.N. i A.B. Wojewoda [...] natomiast, w sposób nieuprawniony nie odniósł się do danych zawartych w przedstawionym, jeszcze przed wydaniem decyzji, organowi kontroperacie, co zdaniem Sądu stanowi rażące naruszenie prawa. Reasumując, podnieść należy, że skarżący Skarb Państwa - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w żadnym razie skutecznie nie podważył ustaleń i prawidłowości ocen i ostatecznych rezultatów zawartych w zaskarżonej decyzji. Wszystkie zarzuty skarżącego mają charakter subiektywny i ogólnikowy. Nie są one oparte na analizie przepisów regulujących postępowanie dowodowe, w przedmiotowej sprawie dotyczące dokonania procesu wyceny nieruchomości. Dlatego też, w ocenie Sądu, prawidłowo organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną do niego decyzję w mocy, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podnosząc, że Wojewoda w sposób rzetelny i wnikliwy zgromadził dowody w sprawie i rozpatrzył zebrany materiał dowodowy. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).