IV SA/Wa 2767/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., znak [...] [IG] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w [...] działający przez Generalnego Konserwatora Zabytków utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...] z dnia [...] maja 2013 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb [...], przy ul. [...] we [...]. Stan faktyczny sprawy jest następujący: Organ prowadzący postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wystąpił do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego. Organ I instancji wydał w dniu [...] maja 2013r. postanowienie o odmowie uzgodnienia ze względu na to, że teren nieruchomości objętej uzgodnieniem stanowi zabytek – historyczny układ urbanistyczny. Inwestycja ta natomiast będzie stanowił zmianę, która negatywnie wpłynie na historyczny układ przestrzenny. Wskutek zażalenia wniesionego przez inwestora J. Z. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożył inwestor J. Z. W skardze podniesiono, że obszar na którym ma powstać inwestycja, nie jest objęty wpisem do rejestru zabytków ani do ewidencji zabytków. W ramach zarzutów wskazano na naruszenie przepisów postępowania tj. art. 106 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") polegające na wydaniu postanowienia bez właściwej podstawy prawnej, a także art. 8 i art. 10 w zw. z art. 106 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie postanowienia bez zawiadomienia strony o wystąpieniu o przedmiotowe uzgodnienie. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 pkt. 5 lit. b, art. 3 pkt 12, art. 4 i 7 w zw. z art. 89 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.; dalej: "ustawa o ochronie zabytków") w zw. z art. 7 i 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz.U. Nr 75, poz. 474; dalej: "ustawa o zmianie ustawy o ochronie zabytków" ) w zw. z art. 53 ust. 3 i 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie Ministra Infrastruktury"), poprzez ich błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że obszar przedmiotowej działki stanowi zabytek we właściwym znaczeniu normatywnym i w związku z tym objęcie go ochroną konserwatorską. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lipca 2014r. (sygn. akt IV SA/Wa 138/14) uchylił zaskarżone postanowienie. WSA stwierdził, że "[...]" – teren, na którym ma powstać przedmiotowa inwestycja, nie jest wpisany do rejestru zabytków ani do ewidencji zabytków. Powołując następnie art. 8 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków wskazał, że obowiązek uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie zabytków obowiązywał do czasu utworzenia gminnej ewidencji zabytków. Art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która weszła w życie w dniu 4 czerwca 2010r. stanowi, że w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy wojewódzki konserwator zabytków przekaże wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykaz zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b tej ustawy oraz wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. W tej sytuacji - skoro sporny teren nie został ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków, co do zasady nie podlega ustawowym wymogom ochrony konserwatorskiej. Jednakże jeśli organ uznał, że teren pomimo braku ustawowej ochrony konserwatorskiej wymaga daleko idącej ochrony konserwatorskiej, to miał obowiązek szczegółowo uzasadnić odmowę uzgodnienia inwestycji. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 lipca 2016r. (sygn. akt II OSK 2812/14) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. NSA podzielił zarzut naruszenia art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. i uznał, że z uzasadnienia wyroku nie wynika jaki stan sprawy został przez WSA przyjęty. Wskazano na niekonsekwencję w stanowisku WSA, gdyż z jednej strony Sąd stwierdził, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy "nie został wpisany do rejestru zabytków ani do ewidencji zabytków, znajduje się natomiast w wykazie zabytków" (str.3/4 uzasadnienia). Z drugiej natomiast twierdzi, że "gdy chodzi o teren objęty zaskarżonym postanowieniem, na co wskazano wyżej, dotychczas nie został on ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków zatem co do zasady nie podlega ochronie konserwatorskiej". Zdaniem natomiast NSA uzgodnienie jest wymagane, jeżeli obiekt nieruchomy jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków, jak również w sytuacji, gdy jest objęty jedną z form ochrony przewidzianej w art. 7 ustawy o ochronie zabytków (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2014 r, sygn. II OSK 441/13, LEX nr 1779347). Zatem w innych przypadkach, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., uzgodnienie projektu decyzji jest niedopuszczalne. Oznacza to, że przyjęta przez WSA konkluzja, iż teren inwestycyjny nie został ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków wykluczała dalsze rozważania na temat wartości historycznych układu architektonicznego osiedla "[...]" i konstatacji, że "cechy te, jako charakterystyczne dla danego terenu i jednocześnie już nieliczne w ramach wielkich aglomeracji i galopującej ekspansji zabudowy – w ocenie Sądu należy chronić". W takim natomiast wypadku wchodziło w rachubę stwierdzenie nieważności zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia, jako uzgodnień wydanych bez podstawy prawnej. Dalej NSA zawarł wskazówki, aby rozpoznając ponownie sprawę WSA odniósł się do kategorycznego stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a mianowicie, że "właściwość organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, że budynek przy ul. [...] we [...] zlokalizowany jest na terenie historycznego układu urbanistycznego osiedla [...], ujętego w wykazie zabytków nieruchomych, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronienie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych ustaw". Stanowisko to WSA oceni w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w tym pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...] z dnia 7 października 2010 r., mając przy tym na uwadze przepisy ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 8 ust. 1 tej ustawy oraz art. 7). Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawy (t.j. Dz. U. z 2016r, poz. 718). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w [...] działającego przez Generalnego Konserwatora Zabytków o utrzymaniu w mocy postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...] z dnia [...] maja 2013 r. odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb [...], przy ul. [...] we [...]. Zważywszy na brzmienie art. 190 p.p.s.a. przesądzającym dla rozstrzygnięcia sprawy jest fakt, że 22 lipca 2016r. Naczelny Sąd Administracyjny wydał w tej sprawie wyrok pod sygn. akt II OSK 2812/14 uchylający wydany poprzednio przez WSA w Warszawie wyrok. Zgodnie zaś z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w cyt. art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku NSA, ciążący na Sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. NSA przesądził w tym wyroku, że w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu będzie ustalenie, czy w ogóle istnieją podstawy prawne i faktyczne (czy teren co do zasady podlega ochronie konserwatorskiej) do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla terenu objętego tym projektem. W przeciwnym bowiem wypadku postanowienie o uzgodnieniu zostałoby wydane bez podstawy prawnej, co skutkować mogłoby jedynie stwierdzeniem nieważności tego aktu administracyjnego. W tym zakresie Sąd obecnie orzekający stwierdza, że istniały podstawy do zastosowania art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z jego treścią w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy konserwatorskie, nadanym przez art. 4 ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków - decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Jak wynika z akt administracyjnych, co słusznie podniósł organ, obszar "[...]" nie został objęty żadną z form ochrony zabytków wymienionych enumeratywnie w art. 7 ustawy o ochronie zabytków. Natomiast wymóg dokonania uzgodnienia z organem konserwatorskim wynika z faktu, że budynek przy ul. [...] we [...] zlokalizowany jest na terenie historycznego układu urbanistycznego osiedla [...], ujętego w wykazie zabytków nieruchomych, o którym mowa w art. 7 ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków. Okoliczność powyższą potwierdza pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...] z dnia 7 października 2010r. adresowane do Urzędu Miejskiego we [...] gdzie jako załącznik przedłożono wykaz obszarów zabytkowych ujętych w wojewódzkiej ewidencji zabytków dla miasta [...]. Zgodnie z powołanym pismem obszary te podlegają ochronie na podstawie "art. 7, pk. 4 ustawy". Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków, do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 tej ustawy. Art. 7 natomiast stanowi, iż w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy wojewódzki konserwator zabytków przekaże wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykaz zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b niniejszej ustawy oraz wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Z kolei art. 6 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków stanowi, że w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie ustawy Generalny Konserwator Zabytków i wojewódzcy konserwatorzy zabytków założą odpowiednio krajową i wojewódzką ewidencję zabytków. Ust. 2 tej normy przewiduje, ze w terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, o którym mowa w art. 7, wójt (burmistrz, prezydent miasta) założy gminną ewidencję zabytków. Przepisy zatem rozróżniają trzy rodzaje ewidencji zabytków, przy czym jedynie objęcie lub też zakwalifikowanie do ewidencji gminnej skutkuje wymogiem dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Dalej należy przytoczyć brzmienie art. 1 pkt 5 lit. b ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte zabytki nieruchome wpisane do rejestru; inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Skoro sporny obszar ujęty był dotychczas w wojewódzkiej ewidencji zabytków, a po zmianie przepisów został przewidziany do objęcia gminną ewidencją – co jest dopuszczalne w świetle przytoczonych przepisów - i wymogiem uzgadniania z konserwatorem zabytków, podlega ochronie prawnej w formie przejściowej, przewidzianej w art. 8 ust. 1 w zw. z art. 7 ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków. I zdaniem Sądu pozostaje bez znaczenia, czy w terminie ustawowym, czyli 2 lat Prezydent [...] założył gminną ewidencję, czy też nie. Termin przewidziany na założenie ewidencji ma bowiem charakter instrukcyjny. Założenie takiej ewidencji i wpisanie do niej konkretnych obszarów i obiektów nieruchomych, czy ruchomych z punktu widzenia procesów inwestycyjnych będzie miało skutek analogiczny jak objęcie formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków. Tym samym opóźnienie w założeniu ewidencji gminnej nie wpłynie na zakres ochrony konserwatorskiej, gdyż wówczas tytuł do tej ochotny będzie wynikał ze stanu przejściowego ustanowionego normą art. 8 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków. Z tych powodów Sąd nie znalazł przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonych postanowień, a wymóg uzyskania uzgodnienia organu konserwatorskiego był uzasadniony. Przechodząc do istoty sprawy tj. zgodności z prawem odmowy uzgodnienia należy na wstępie zauważyć, że podstawowym celem konserwatora zabytków jest dokonanie oceny czy przedmiotowa inwestycja pod względem wymagań konserwatorskich może zostać zrealizowana na obszarze objętym ochroną konserwatorską. Działa on w ramach uznania administracyjnego. Wspomnieć należy, że uznanie administracyjne jest uprawnieniem organów administracji do kształtowania skutków prawnych w ramach pewnej swobody, którą pozostawiają jej przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych. Organ administracji działając w oparciu o uznanie ma obowiązek wyważyć interes publiczny oraz słuszny interes strony. Powierzona organowi uzgadniającemu ocena czy planowana inwestycja może być realizowana na obszarze objętym ochroną, a więc czy będzie m.in. harmonizowała z sąsiednią zabytkową budową oraz czy nie spowoduje zakłócenia relacji przestrzennych, jak też uszczerbku dla wartości zabytku nie jest rezultatem związania konsekwencją prawną wynikającą wprost z określonego przepisu ustawy o ochronie zabytków, lecz ma charakter jak już wyżej wskazano uznania administracyjnego w zakresie wyboru rozstrzygnięcia, jednak dokonywanego przy uwzględnieniu całokształtu obowiązujących w dziedzinie ochrony zabytków przepisów oraz wiedzy specjalistycznej. Określająca bowiem kompetencje organów ochrony zabytków ustawa o ochronie zabytków nie zabrania co do zasady prowadzenia inwestycji w rejonie objętym ochroną. Uzgadnianą inwestycję zaplanowano na obszarze historycznego układu urbanistycznego wniesionego w latach 1919-1926 osiedla [...]. Organ wyjaśnił, że chroniony układ urbanistyczny został zbudowany w ten sposób, że składa się z dwóch grup budynków. Część działek zabudowana jest ciągiem budynków wielorodzinnych o określonych cechach architektonicznych. Natomiast budynki zlokalizowane wzdłuż ulic wewnętrznych miały charakter kameralny, o prostopadłościennej bryle, stromym dachem dwuspadowym, tynkowane o oszczędnie komponowanych elewacjach. Przy czym do wszystkich budynków przylegały duże ogrody, przyporządkowane do każdego mieszkania w obrębie osiedla. Zachowany charakter osiedla charakteryzuje się zatem przyuliczną linią zabudowy, parcelacją i wolną od zabudowy mieszkaniowej tylną częścią działki. Tymczasem posadowienie planowanego budynku na parceli położonej głębiej doprowadzi do zaburzenia zachowanego i częściowo zrekonstruowanego układu przestrzennego i sposobu zagospodarowania osiedla. Wskazana wyżej argumentacja jest racjonalna, logiczna i przekonująca. Analiza dokumentacji archiwalnej oraz specjalistyczna wiedza organu doprowadziły do takich wniosków, którym nie można przypisać dowolności czy też cechy nadużycia władztwa administracyjnego. W ocenie Sądu organy dokonując wyboru rozstrzygnięcia nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Organ w sposób wyraźny określił kryteria swojego rozstrzygnięcia. Słusznie sprowadza się ono do tezy, że sposób zagospodarowania tego obszaru wyklucza posadowienie budynku w tzw. drugiej linii zabudowy (w głębi patrząc od ulicy), bez wyznaczenia przyulicznej linii zabudowy. Wszystkie bowiem budynki w sieci ulic wewnętrznych tego osiedla posadowione są w granicach takiej linii, czyli bezpośrednio przy ulicy, a na tyłach znajduje się wolna przestrzeń, która w założeniu planistycznym pełniła funkcję ogrodu przydomowego. Tymczasem teren inwestycyjny znajduje się w dużym oddaleniu od ulicy [...] i jest oddzielony od niej istniejącym już budynkiem spełniającym kryteria zagospodarowania tego układu urbanistycznego. Zlokalizowanie budynku w drugiej linii zabudowy nie występuje na tym osiedlu i nie jest uzasadnione założeniami projektowymi tego układu przestrzennego. Z tych względów nie doszło do naruszenia wskazywanych w skardze przepisów prawa procesowego, jak i materialnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.