IV SA/Wa 2775/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej oddala skargę L. B., reprezentowana przez radcę prawnego D. K., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], utrzymującą w mocy poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], znak: [...], odmawiającą wyrażenia zgody na nabycie przez Skarżącą od A. P. nieruchomości rolnej składającej się z działki nr [...], o pow. 0,3196 ha, obręb [...], m. [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr [...], ponieważ Nabywca nie wykazał, że posiada kwalifikacje rolnicze, albo że została jej przyznana pomoc finansowa z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich pod warunkiem ich uzupełnienia, a termin na uzupełnienie jeszcze nie upłynął. Kwestionowanej decyzji zarzucono: a) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, pomijając zupełnie słuszny interes obywateli i interes społeczny; b) naruszenie podstawowych zasad prawnych poprzez błędną wykładnię obowiązujących przepisów prawa i nieuwzględnienie zasad współżycia społecznego; c) naruszenie wykładni art. 2a ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 2196) poprzez uznanie, że tylko rolnik indywidualny może nabyć nieruchomość rolną, a nie że nabycie nieruchomości rolnej przez inne podmioty może nastąpić za zgodą Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej. Skarżąca wniosła o: I. uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa; II. przekazanie sprawy do organu I instancji celem ponownego rozpatrzenia sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach sprawy: Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. L. B., reprezentowana przez radcę prawnego D. K., wystąpiła o wyrażenie zgody na nabycie od A. P. nieruchomości rolnej składającej się z działki nr [...], o powierzchni 0,3196 ha, obręb [...], miasto [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], znak: [...], Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa odmówił wyrażenia zgody na nabycie przez Wnioskodawczynię przedmiotowej nieruchomości wyjaśniając, że zgodnie z art. 2a ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2196 ze zm., dalej: "u.k.u.r."). nabycie nieruchomości rolnej przez inne osoby niż wymienione w ust. 1 (rolnik indywidualny) i ust. 3 pkt 1 (osoba bliska zbywcy, jednostka samorządu terytorialnego, Skarb Państwa lub działający na jego rzecz Krajowy Ośrodek, osoby prawne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, parki narodowe) oraz w innych przypadkach niż wymienione w ust. 3 pkt 2-4 (nabycie w wyniku dziedziczenia oraz zapisu windykacyjnego; na podstawie art. 151 lub 231 Kodeksu cywilnego; w toku postępowania restrukturyzacyjnego w ramach postępowania sanacyjnego) może nastąpić za zgodą Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka, wyrażoną w drodze decyzji, wydanej na wniosek osoby fizycznej zamierzającej utworzyć gospodarstwo rodzinne, która ponadto spełni kumulatywnie przesłanki określone w art. art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r. Następnie organ szczegółowo opisał prawne i faktyczne uwarunkowania pozwalające na ocenę, czy osoba fizyczna ubiegająca się o zgodę na nabycie nieruchomości rolnej spełnia wskazane ustawą przesłanki. W konkluzji uzasadnienia swego rozstrzygnięcia Dyrektor Generalny Ośrodka Krajowego stwierdził, że L. B. nie spełniła przesłanki, o której mowa w art. 2a ust. 4 pkt 2 lit. a u.k.u.r., bowiem nie posiada kwalifikacji rolniczych, ani nie została jej przyznana pomoc finansowa pod warunkiem uzupełnienia kwalifikacji oraz tego, że została jej przyznana pomoc finansowa z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 pod warunkiem ich uzupełnienia. Okoliczność ta, wobec konieczności kumulatywnego spełnienia przesłanek wymienionych kolejno w art. 2a ust. 4 pkt 2 lit. a-c u.k.u.r. stała się zatem podstawą do odmowy wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości objętej wnioskiem L. B. Od powyższej decyzji wniesiono odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, domagając się jej uchylenia w całości i wyrażenia zgody na nabycie przedmiotowej nieruchomości. Strona opisała przebieg sprawy, jak również określiła zamiar, dla którego chciałaby nabyć określoną we wniosku działkę. Strona nadmieniła również, iż z uwagi na to, że nie jest rolnikiem indywidualnym, wystąpiła do Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa o wyrażenie zgody na nabycie tej nieruchomości, który takiej zgody odmówił, ze względu na niewykazanie przez Stronę kwalifikacji rolniczych. Ponieważ zamiarem Wnioskodawczyni było uprawianie na przedmiotowej działce krzewów owocowych, wyraziła ona opinię, że taka działalność nie wymaga kwalifikacji rolnych, a ponadto, gdyby sporna nieruchomość była mniejsza niż 0,3 ha, to wówczas kwalifikacje takie w ogóle nie byłyby potrzebne. Po rozpoznaniu odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, w całości podzielając wyrażoną w niej argumentację prawną i faktyczną wobec faktu nieprzedłożenia przez Skarżącą albo jej pełnomocnika potwierdzenia spełniania przez Stronę przesłanki wynikającej z art. 2a ust. 4 pkt 2 lit. a u.k.u.r. w zakresie posiadania kwalifikacji rolniczych. Na powyższą decyzję wniesiono opisaną na wstępie skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W jej następstwie decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Badając legalności zaskarżonej decyzji, w świetle wyżej wskazanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Istotą niniejszej sprawy był zamiar nabycia przez Skarżącą nieruchomości rolnej składającej się z działki nr [...], o pow. 0,3196 ha, obręb [...], m. [...]. Na mocy przepisów powołanej już wcześniej ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego ustawodawca ograniczył swobodny obrót nieruchomościami rolnymi w ten sposób, że co do zasady bez ograniczeń – poza przypadkami określonymi przepisami samej ustawy – nieruchomości takie mogą być nabywane przez rolników indywidualnych, a więc osoby spełniające warunki określone w art. 6 u.k.u.r. Natomiast w przypadku innych osób noszących się z zamiarem nabycia nieruchomości rolnych nieobjętych wyłączeniami od stosowania przepisów ustawy określonymi w jej art. 1a, nabycie nieruchomości rolnej, zgodnie z art. 2a ust. 4 u.k.u.r., może nastąpić za zgodą Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka, wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na wniosek: 1) zbywcy, jeżeli: a) wykaże on, że nie było możliwości nabycia nieruchomości rolnej przez podmioty, o których mowa w ust. 1 i 3, b) nabywca daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej, c) w wyniku nabycia nie dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych; 2) osoby fizycznej zamierzającej utworzyć gospodarstwo rodzinne, która: a) posiada kwalifikacje rolnicze albo której, pod warunkiem uzupełnienia kwalifikacji zawodowych, przyznano pomoc, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1856 oraz z 2018 r. poz. 311) albo w art. 3 ust. 1 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 627), a termin na uzupełnienie tych kwalifikacji jeszcze nie upłynął, b) daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej, c) zobowiąże się do zamieszkiwania w okresie 5 lat od dnia nabycia nieruchomości na terenie gminy, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych, która wejdzie w skład tworzonego gospodarstwa rodzinnego. W niniejszej sprawie przepisy ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego niewątpliwie miały zastosowanie, bowiem objęta wnioskiem Skarżącej nieruchomość rolna, na którą składały się użytki zielone, łąki i pastwiska, nie wchodziła w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, o którym mowa w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 91 i 1162), a jej powierzchnia przekraczała 0,3 ha – działka ta nie mieściła się zatem w zakresie wyłączeń od stosowania przedmiotowej regulacji, o których mowa w art. 1a pkt 1 u.k.u.r. Bezsporną okolicznością jest również to, iż Wnioskodawczyni nie jest rolnikiem indywidualnym w rozumieniu art. 6 u.k.u.r., co zresztą sama potwierdziła w przedłożonym wniosku o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości rolnej, jak również w treści późniejszych pism kierowanych do wypowiadających się w sprawie organów administracji, w tym w odwołaniu od decyzji Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. Wobec powyższego nabycie nieruchomości rolnej mogło w rozpatrywanej sprawie nastąpić wyłącznie a trybie powołanego już wcześniej art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r., po uzyskaniu zgody Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka, wyrażonej w drodze decyzji administracyjnej. Warunkiem uzyskania takiej zgody, poza złożeniem stosownego wniosku, jest spełnienie przez wnioskodawcę wymagań określonych kolejno w lit. a-c ww. przepisu. Skarżąca złożyła na okoliczność dowiedzenia, iż spełnia ustawowe wymagania do uzyskania zgody na nabycie nieruchomości rolnej oświadczenie, w którym zobowiązała się do zamieszkiwania w okresie 5 lata od dnia nabycia nieruchomości na terenie gminy, na obszarze której położona jest jedna z jej nieruchomości rolnych, która wejdzie w skład tworzonego przez nią gospodarstwa rolnego, a także oświadczyła, iż z chwilą nabycia wnioskowanej nieruchomości rolnej będzie osobiście prowadzić gospodarstwo rolne, w skład którego wejdzie nabyta nieruchomość, przez okres 10 lat od dnia nabycia, jak również, że w okresie 10 lat od nabycia nieruchomości nie dokona jej zbycia, ani nie odda w posiadanie innymi podmiotom. Odrębnym pismem Skarżąca oświadczyła, że z chwilą nabycia objętej wnioskiem nieruchomości, nie będzie w posiadaniu użytków rolnych przekraczających pow. 300 ha. Skarżąca nie przedłożyła jednak, mimo kierowanych do niej wezwań, żadnego dokumentu potwierdzającego posiadanie przez nią kwalifikacji rolniczych, ani decyzji o udzieleniu, pod warunkiem uzupełnienia kwalifikacji zawodowych, pomocy finansowej, zgodnie z wymogiem, o którym mowa w art. 2a ust. 4 pkt 2 lit. a u.k.u.r. W powyższym stanie rzeczy należy zauważyć, że organy administracji, słusznie domagały się od Skarżącej spełnienia wszystkich przesłanek niezbędnych do wyrażania zgody na nabycie nieruchomości rolnej, w tym także warunku posiadania kwalifikacji rolniczych. Powoływany już wielokrotnie przepis art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r. nie pozostawia bowiem wątpliwości, że dla wydania takiej zgody spełnione muszą być wszystkie określone tym przepisem warunki, a zatem niespełnienie choćby jednego z nich musi skutkować odmową wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości. Odnosząc to do zarzutu skargi, iż orzekające w sprawie organy administracji naruszyły art. 7 k.p.a. poprzez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, pomijając zupełnie słuszny interes obywateli i interes społeczny, ocena Skarżącej jest w tym zakresie błędna. Organy obu instancji prawidłowo zidentyfikowały istotę sprawy i w należyty sposób dążyły do pełnego zebrania materiału dowodowego, wskazując Stronie na konieczność przedłożenia określonej dokumentacji potwierdzającej posiadanie wymaganych ustawą kwalifikacji zawodowych, bez których wydanie zgody na nabycie nieruchomości rolnej nie było możliwe. Fakt, iż przepis art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r. posługuje się sformułowaniem "Nabycie nieruchomości rolnej (...) może nastąpić za zgodą Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka, wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej" nie oznacza, jak zdaje się błędnie twierdzić Skarżąca, że załatwienie sprawy następuje w ramach uznania administracyjnego, dzięki czemu ww. organ mógłby uwzględnić jej słuszny interes w nabyciu przedmiotowej nieruchomości rolnej. Powyższy przepis ma bowiem charakter kompetencyjny, wskazując na tryb oraz organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, jednakże samo wydanie takiej decyzji ma charakter związany i uzależnione jest od łącznego spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich określonych ustawą przesłanek. Słusznie zatem organy obu instancji odmówiły zgody na nabycie wnioskowanej przez Skarżącą nieruchomości, skoro Skarżąca na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie wykazała, że spełnia warunek posiadania odpowiednich kwalifikacji zawodowych (rolniczych), o którym mowa w art. 2a ust. 4 pkt 2 lit. a u.k.u.r. W świetle powyższych rozważań co najmniej niezrozumiały jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia wykładni art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r. poprzez uznanie przez organy administracji, że tylko rolnik indywidualny może nabyć nieruchomość rolną, a nie że nabycie nieruchomości rolnej przez inne podmioty może nastąpić za zgodą Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej. Orzekające w sprawie organy niczego podobnego nie stwierdziły, lecz w sposób jasny i w pełni zrozumiały wskazały, że osoby będące rolnikami indywidualnymi, co do zasady nie są w ogóle objęte ograniczeniami w zakresie nabywania nieruchomości rolnych, natomiast osoby nieposiadające takiego przymiotu – jak choćby Skarżąca – muszą w tym celu uzyskać stosowną zgodę wskazanego ustawą organu, czyli właśnie Dyrektora Generalnego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. Warto w tym miejscu nadmienić, że taka konieczność zachodziła, ponieważ nieruchomość, która Skarżąca zamierzała nabyć, nieznacznie, ale jednak przekraczała ustawowe minimum 0,3 ha, od którego ustawodawca reglamentuje obrót ziemią w trybie przewidzianym przepisami u.k.u.r. Bez znaczenia jest przy tym powoływanie się przez Skarżącą na planowane zmiany legislacyjne zmierzające do zwiększenia owej powierzchni minimalnej. Nie stały się one bowiem obowiązującym prawem, na podstawie którego wydawano by kwestionowane rozstrzygnięcia, a dokonywana przez Sąd kontrola ma miejsce z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Na marginesie należy dodać, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby to zbywca, a nie jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – nabywca, wystąpił w trybie art. 2a ust. ust. 4 pkt 1 u.k.u.r. o nabycie nieruchomości rolnej, albo by Skarżąca nabyła wnioskowaną nieruchomość dopiero po wejściu w życie planowanych zmian prawnych, o ile w ich następstwie nie będzie już konieczne uzyskanie stosownej zgody wskazanych ustawą organów administracji lub niezbędne do tego wymagania zostaną złagodzone. Nie mógł odnieść skutku również zarzut nieuwzględnienia w sprawie zasad współżycia społecznego. Kategoria ta ma swoją podstawę normatywną w art. 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1025), a więc odnosi się do spraw regulowanych przepisami prawa prywatnego. Tymczasem organy administracji działają w sferze publicznej, a więc w rozpatrywanych przez nie sprawach art. 5 k.c. nie ma zastosowania, natomiast materialną podstawą ich rozstrzygnięć mogą być tylko przepisy prawa, a nie zasady współżycia społecznego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.