IV SA/Wa 2777/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej M. P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 31 stycznia 2013 r. M. P. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1977 r., w części dotyczącej działki siedliskowej oznaczonej przed scaleniem nr [...], a po scaleniu obejmującej działki oznaczone numerami: [...], [...], [...] i [...]. Zdaniem wnioskodawczyni, działkę siedliskową o nr ew. [...] o pow. 0,14 ha i o szerokości 16,40 m zabudowaną dwoma budynkami mieszkalnymi, podzielono na dwie wąskie działki, z których jedna została nadmiernie zwężona do 9 m, a jej właścicielka straciła możliwość korzystania z przysługującego jej prawa zabudowy. Nie uzyskano także zgody właścicielki działki o nr ew. [...] zabudowanej i ogrodzonej na objęcie tej działki scaleniem. Nadto zdaniem wnioskodawczyni naruszony został art. 3 ust. 1 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, gdyż wszystkie działki przed scaleniem miały powierzchnię 5,49 ha, zaś po scaleniu jedynie 5,11 ha. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1977 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, scaleniu mogły być poddane grunty rozdrobnione, znajdujące się w szachownicy oraz grunty nadmiernie zwężone lub wydłużone albo tworzące enklawy lub półenklawy. Art. 1 ust. 3 ww. ustawy stanowił, że grunty pod zabudowaniami nie mogły być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (samoistnego posiadacza). Z kolei z art. 10 tej ustawy wynika, że stan własności lub posiadania uczestników scalenia lub wymiany gruntów oraz powierzchnie użytków i klas określało się według danych uwidocznionych w ewidencji gruntów. Z rejestru gruntów wsi W. wynika, że działka o nr [...] o pow. 0,14 ha była wymieniona w ewidencji gruntów i budynków jako użytek gruntowy pastwisko klasy IV, zaś grunty zabudowane stanowiły działkę o nr ew. [...] o pow. 0,25 ha, przy czym powierzchnia gruntów zabudowanych wynosiła 0,15 ha. Działka o nr ew. [...] w toku postępowania scaleniowego nie była zabudowana, co oznacza, że nie było konieczności uzyskiwania zgody na objęcie jej scaleniem. Bezpodstawny jest także, zdaniem Ministra, zarzut naruszenia art. 20 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, który stanowił, że podział nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych nie był dopuszczalny na obszarze, na którym zostało przeprowadzone scalenie gruntów, jeżeli w wyniku tego podziału powstałaby szachownica gruntów albo nadmierne ich zwężenie lub wydłużenie bądź enklawy lub półenklawy. Treść tego przepisu dotyczy nieruchomości powstałych w wyniku scalenia nie zaś nieruchomości, która została poddana scaleniu. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów każdy uczestnik scalenia lub wymiany otrzymywał w zamian za grunty posiadane przed scaleniem lub wymianą, grunty w zasadzie o równej wartości szacunkowej. Natomiast zgodnie z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 marca 1968 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 8, poz. 44) wydzielenie w wyniku scalenia gruntów o wyższej lub niższej wartości szacunkowej mogło być dokonane, w przypadku gdy wydzielenie należnego ekwiwalentu było gospodarczo niezasadne lub technicznie trudne do przeprowadzenia. Różnica wartości nie mogła jednak przekraczać 3% wartości gruntów posiadanych przed scaleniem. Z rejestru szacunku porównawczego gruntów przed scaleniem wynika, że scaleniem objęto grunty R. P. o powierzchni 5,52 ha i wartości 287,15 jednostek szacunkowych. Po uwzględnieniu wszelkiego rodzaju potrąceń należny ekwiwalent dla R. P. wynosił 284,25 jednostek szacunkowych. W wyniku scalenia R. P. wydzielono grunty o powierzchni 5,11 ha i wartości 286,20 jednostek szacunkowych. Różnica wartości gruntów przed i po scaleniu nie przekroczyła dopuszczalnych 3% wartości. Zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów jest więc, zdaniem Ministra, niezasadny. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak: [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...], podtrzymując zawarte w niej argumenty. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. P., podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu z dnia [...] lipca 2013 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1977 r., w sytuacji gdy decyzja ta zawiera rażące i kwalifikowane naruszenia przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1968 r., Nr 3, poz. 13) oraz w sytuacji, gdy Minister Rolnictwa w Rozwoju Wsi, działając jako organ I instancji wskazał w wydanej przez siebie decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., że poddana scaleniu działka nr [...] zawierała grunty zabudowane o powierzchni 0,15 ha, a z akt sprawy jednoznacznie wynika, że właścicielka tej działki nie wyraziła pisemnej zgody na objęcie jej scaleniem; 2. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 11 i art. 107 § 1 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ I i II instancji przy załatwianiu sprawy oraz brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów naruszenia przez organ prowadzący postępowanie scaleniowe: art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 3 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów; 3. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 7 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez stronę oraz prowadzenie postępowania w sprawie bez wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; 4. art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez objęcie scaleniem działki ewidencyjnej nr [...], w wyniku którego nastąpiło nadmierne jej zwężenie, uniemożliwiające wykorzystanie gruntu zgodnie z przeznaczeniem na cele budowlane; 5. art. 1 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, poprzez objęcie scaleniem działki siedliskowej nr [...] zabudowanej dwoma budynkami mieszkalnymi oraz działki ewidencyjnej nr [...] figurującej w ewidencji gruntów i budynków, jako grunt zabudowany bez zgody R. P., w sytuacji gdy wyżej wymieniony przepis uzależniał objęcie scaleniem gruntów pod zabudowaniami od uzyskania pisemnej zgody ich właścicieli; 6. art. 10 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, poprzez uznanie, iż fakt zabudowania działki siedliskowej nr [...] dwoma budynkami, istniejącymi w dacie przeprowadzania scalenia, określa się wyłącznie wg danych uwidocznionych w ewidencji gruntów i budynków; 7. art. 20 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, poprzez podział działki nr [...] wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego, powodujący jej nadmierne zwężenie do szerokości 9 metrów w sytuacji, gdy podział tej działki prowadzący do jej nadmiernego zwężenia był wyłączony mocą tego przepisu. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z treści decyzji nie jest kwestionowany przez organ administracji fakt, że scaleniem objęta została działka o nr ew. [...] o pow. 0,25 ha, która była zabudowana. Objęcie scaleniem działki zabudowanej wymagało zgody jej właściciela lub jej samoistnego posiadacza. Wymóg taki wynikał z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1968 r. Nr 3, poz. 13). Z przepisu tego wynikało, że grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (samoistnego posiadacza). W aktach sprawy brak jest dowodu, który potwierdzałby, że właściciel lub samoistny posiadacz działki o nr ew. [...]wyraził zgodę na objęcie jej scaleniem. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu decyzji poprzestał jedynie na stwierdzeniu faktu, że działka o nr ew. [...] była zabudowana nie dokonując oceny, czy okoliczność ta świadczy o rażącym naruszeniu art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, czy też nie. Za zasadny uznać należy tym samym podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie powinien dokonać oceny, czy objęcie scaleniem działki o nr ew. [...] naruszało rażąco art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Minister powinien przy tym mieć na uwadze fakt, że od dokonania scalenia minęło już ponad 30 lat i w tym czasie mogło dojść do zmian własnościowych działek objętych scaleniem. Upływ ponad 30 lat od dokonania scalenia mógł skutkować nabyciem własności nieruchomości poprzez zasiedzenie. Minister powinien więc rozważyć, czy decyzja Wojewody [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Odnośnie do działki o nr ew. [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że w czasie dokonywania scalenia nie było konieczności uzyskania zgody na objęcie jej scaleniem, gdyż w ewidencji gruntów widniała ona, jako działka niezabudowana. Na poparcie swojego stanowiska Minister powołał się na treść art. 10 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, który stanowił, że stan własności lub posiadania uczestników scalenia lub wymiany gruntów oraz powierzchnie użytków i klas gruntów określa się według danych uwidocznionych w ewidencji gruntów. Z treści przytoczonego wyżej przepisu wynika, że na podstawie ewidencji gruntów w postępowaniu scaleniowym ustalany był stan własności lub posiadania uczestników scalenia oraz powierzchnie użytków i klas gruntów. Dane zawarte w ewidencji gruntów nie były natomiast podstawą do poczynienia ustaleń, czy grunty te są zabudowane. Nawet gdyby w ewidencji gruntów widniał zapis, że działka o nr ew. [...] była niezabudowana, to nie mogło to być podstawą tego rodzaju ustalenia w postępowaniu scaleniowym. Zdaniem Sądu, błędne ustalenie w toku postępowania scaleniowego, że działka o nr ew. [...] była niezabudowana nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]. Nowe dowody, z których wynika, że działka o nr ew. [...] była w czasie postępowania scaleniowego zabudowana mogłyby być ewentualnie jedynie podstawą do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...]. Zarzut naruszenia art. naruszenia art. 10 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, pomimo jego błędnego zastosowania przez Ministra, nie mógł więc być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji nie mógł też być zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 20 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów poprzez objęcie scaleniem działki ewidencyjnej nr [...], w wyniku którego nastąpiło nadmierne jej zwężenie. Działka ta, jak wskazała skarżąca, po dokonaniu scalenia ma szerokość 9 m. W ww. ustawie nie wskazano kryteriów uznawania, że grunt został nadmiernie zwężony lub nadmiernie wydłużony. Pojęcie "grunty nadmiernie zwężone lub wydłużone" jest pojęciem niedookreślonym. Słownikowe znaczenie przysłówka "nadmierny" to "przekraczający miarę, zbyt wielki, za duży; ogromny". W istocie do sformułowania niedookreślonego pojęcia "nadmierny" użyte zostało także sformułowanie niedookreślone. Przepis prawa operujący tak niedookreślonym pojęciem może być naruszony, tylko wówczas, gdy naruszenie to jest oczywiste, widoczne "na pierwszy rzut oka", nie wymagające poczynienia żadnych dodatkowych ustaleń. Dokonując wykładni tego pojęcia w odniesieniu do kształtu granic nieruchomości można kierować się jedynie doświadczeniem życiowym. Oceniając nieruchomość jaką jest działka o nr ew. [...] pod tym kątem, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, że jest ona nadmiernie zwężona i wydłużona. Nie jest to działka, która miałaby np. 1 km długości i 5 metrów szerokości, by można było powiedzieć, że oczywistym jest, że jest nadmiernie wydłużona i zwężona. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że Minister naruszył art. 1 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 roku o scalaniu i wymianie gruntów. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.