IV SA/Wa 278/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi S. M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - IV SA/Wa 278/12 UZASADNIENIE I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ"), po rozpatrzeniu zażalenia S. M. (dalej "skarżącego") na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. (dalej "RDOŚ") z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, uchylił postanowienie RDOŚ w całości i orzekł o odmowie uzgodnienia przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. II. Zaskarżone postanowienie GDOŚ zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. Pismem datowanym na [...] grudnia 2010 r. Wójt Gminy K. (dalej "Wójt") zwrócił się do RDOŚ o uzgodnienie na podstawie art.53 ust.4 pkt 8 w związku z art.60 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), dalej "ustawy o planowaniu (...)", projektu decyzji, ustalającej na wniosek skarżącego warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego (dalej "projekt decyzji", "planowana inwestycja") na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości B., gmina K. (dalej "teren inwestycji") w granicach W. Parku Krajobrazowego oraz w granicach obszaru Natura 2000 "B. " PLB [...]. 2. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. RDOŚ odmówił uzgodnienia projektu decyzji. 3. Skarżący wniósł do GDOŚ zażalenie na postanowienie RDOŚ. III. Rozpatrzywszy wniesione zażalenie zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., GDOŚ orzekł jak wskazano na wstępie. Uzasadniając zaskarżone postanowienie, GDOŚ wskazał w szczególności, co następuje: 1. Teren inwestycji znajduje się w granicach W. Parku Krajobrazowego (dalej "Parku") oraz w granicach obszaru Natura 2000 "B." (dalej "obszar Natura 2000"). 2. W trakcie postępowania zażaleniowego weszła w życie Uchwała Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie W. Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), dalej "uchwała Sejmiku"), którą należy wziąć pod uwagę. 3. Realizacja planowanej inwestycji na terenie znajdującym się w całości w pasie o szerokości 100 metrów od linii brzegu rzeki W. prowadziłby do naruszenia obowiązującego w Parku zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów, rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (§3 pkt 7 uchwały Sejmiku). 4. Planowana inwestycja nie jest obiektem służącym turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. 5. W sprawie nie ma podstaw do zastosowania odstępstw od zakazu wymienionego w §3 pkt 7 uchwały Sejmiku, zawartych w §4 ust.1 pkt 3 i w §4 ust.1 pkt 1 uchwały. Brak możliwości zastosowania odstępstwa przewidzianego w §4 ust.1 pkt 1 uchwały wynika stąd, że teren inwestycji nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy mieszkaniowej wsi B., a ponadto na przylegających do terenu inwestycji działkach nie występuje zabudowa, w konsekwencji czego nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy spełniającej kryteria wskazane w uchwale. Ponadto realizacja planowanej inwestycji prowadziłaby nie do przewidzianego w §4 ust.1 pkt 1 uchwały uzupełnienia zabudowy, a do powiększenia obszaru zabudowy. IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na postanowienie GDOŚ, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art.35 § 1, 36 § 1, 10 § 1, 7, 75 , 77 § 1, 124 § 4 k.p.a. Uzasadniając zarzuty skarżący wskazał w szczególności, co następuje: Zażalenie zostało rozpatrzone po upływie 10 miesięcy od jego wniesienia, a zatem ze znacznym przekroczeniem określonych ustawowo terminów załatwiania spraw administracyjnych. Gdyby zażalenie to rozpoznano w terminie przepisanym prawem w sprawie nie miałaby zastosowania niekorzystna dla skarżącego uchwała Sejmiku Skarżący nie był przy tym informowany przez GDOŚ o przyczynach zwłoki i nowym terminie do jej załatwienia. Powołując się na nowy materiał dowodowy, tj. uchwałę Sejmiku, GDOŚ zobowiązany był zapewnić skarżącemu czynny udział w postępowaniu oraz umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Obowiązków powyższych GDOŚ nie wykonał. Powyższe uniemożliwiło skarżącemu zaskarżenie uchwały Sejmiku w zakresie postanowienia §4 ust.1 pkt 1 in fine, operującego pojęciem "na przylegających działkach", sprzecznego z przepisami ustawy o planowaniu (...) oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że gdyby w stosunku do skarżącego wywiązano się z obowiązków wynikających z art.10 § 1 k.p.a., miałby on możliwość wykazania, że spełnia wymagania związane z istnieniem zabudowy na działkach przylegających ( za pośrednictwem drogi dojazdowej, stanowiącej działkę nr [...]). Powyższe zaniechania organu doprowadziły do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W toku rozpatrywania sprawy nie wzięto pod uwagę rozstrzygnięć innych organów, dotyczących uzgodnienia projektu decyzji, a także orzeczenia organu nadzoru budowlanego, uchwały w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz orzeczenia sądu administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia sporządzone zostało w sposób niepełny. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia kończące postępowanie administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie GDOŚ jest zgodne z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszenia, o których mowa powyżej nie wystąpiły w niniejszej sprawie. VII. Kontrola legalności zaskarżonego orzeczenia prowadzi do następujących wniosków: Nie budzi zastrzeżeń ocena GDOŚ, że w sprawie wystąpiły okoliczności stanowiące przeszkodę do pozytywnego uzgodnienia projektu planowanej inwestycji. Stwierdzić należy, że przy orzekaniu w sprawie organ dochował obowiązków wynikających z art.7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., tj. w wyczerpujący sposób wyjaśnił stan faktyczny sprawy, zebrał i rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy, a także uzasadnił faktyczne i prawne przesłanki wydania rozstrzygnięcia. Podstawą orzekania przez RDOŚ i GDOŚ w przedmiocie uzgodnień projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy w niniejszej sprawie był art.53 ust.4 pkt 8 w związku z art.60 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym to przepisem decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż park narodowy i otulina tego parku - obszaru objętego ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Konieczność dokonania wskazanego wyżej uzgodnienia w niniejszej sprawie wyniknęła z faktu, ze teren inwestycji znajduje się na obszarze objętym ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, tj. na obszarze W. Parku Krajobrazowego, którego funkcjonowanie reguluje obecnie uchwała Sejmiku. Teren inwestycji znajduje się ponadto granicach obszaru Natura 2000. Trafnie przyjęto w postępowaniu administracyjnym, że planowana inwestycja koliduje z §3 pkt 7 uchwały Sejmiku, który to przepis zakazuje budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych (dalej "strefa ochronna"), z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Trafnie przyjęto, że planowana inwestycja nie jest obiektem służącym turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Trafnie przyjęto również, że w sprawie nie ma podstaw do stosowania odstępstw od zakazu zabudowywania strefy ochronnej, przewidzianych w §4 uchwały. W szczególności, poza oczywistym brakiem możliwości zastosowania odstępstwa z §4 ust.1 pkt 2 (brak istniejącego siedliska rolniczego) i pkt 3 (brak wskazanych w tym przepisie obiektów), nie ma podstaw do zastosowania w sprawie odstępstwa przewidzianego w §4 ust.1 pkt 1 uchwały Sejmiku, albowiem - w sytuacji, w której wszystkie nieruchomości graniczące bezpośrednio z terenem inwestycji są nieruchomościami niezabudowanymi - niemożliwym jest zarówno spełnienie się warunku uzupełnienia nową inwestycją zwartej zabudowy, jak i spełnienie się warunku zachowania linii zabudowy wyznaczonej linią zabudowy występującą na działkach przylegających do terenu inwestycji (brak linii zabudowy na działkach sąsiednich). Nie można podzielić stanowiska skargi, że kryteria zabudowanej działki przylegającej do terenu inwestycji spełnia zabudowana działka położona przy tej samej drodze wewnętrznej (stanowiącej również działkę skarżącego), do której przylega teren inwestycji (chodzi zatem o sytuację, w której teren inwestycji oraz działka zabudowana są od siebie oddalone, nie stykają się ze sobą w żadnym punkcie, natomiast występuje pomiędzy nimi łącznik w postaci innej działki skarżącego, na której urządzona została droga wewnętrzna). Istnienie łącznika pomiędzy oddaloną od terenu inwestycji działką zabudowaną a tymże terenem inwestycji w postaci drogi wewnętrznej nie powoduje zatem powstania bezpośredniego sąsiedztwa ("przylegania") terenu inwestycji oraz działki zabudowanej. Jakkolwiek trafnie skarżący wskazał w skardze na naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, którymi dotknięte jest postępowanie GIOŚ, niemniej nie są to naruszenia, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy (wyłącznie tego rodzaju skutek uchybienia upoważniałby Sąd, zgodnie z przywołanym na wstępie art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., do wyeliminowania postanowienia z obrotu prawnego). Niewątpliwie zatem rozpatrzenie przez GIOŚ zażalenia skarżącego na postanowienie RDOŚ dopiero po upływie 10 miesięcy od jego wniesienia, jak też niewywiązanie się przez organ z obowiązku zawiadomienia skarżącego o braku możliwości terminowego załatwienia sprawy, stanowią naruszenie ustawowo określonych terminów załatwiania spraw administracyjnych, niemniej z istoty swej naruszenia tego rodzaju nie mogą prowadzić do zakwestionowania legalności orzeczenia administracyjnego (brak istotnego wpływu na wynik sprawy). Podkreślić należy, że w obliczu bezczynności organu odwoławczego skarżący miał sposobność podjęcia w stosownym czasie przewidzianych prawem środków dyscyplinujących organ (skarga na bezczynność lub przewlekłość postępowania, o której mowa w art.3 §2 pkt 8 p.p.s.a.). Nie można podzielić zapatrywania skarżącego, że rozpatrzenie przez GIOŚ w terminie zażalenia na postanowienie RDOŚ doprowadziłoby do wydania przez GIOŚ korzystnego dla skarżącego rozstrzygnięcia. Wprawdzie w okresie pomiędzy wydaniem orzeczenia pierwszo instancyjnego, a wydaniem orzeczenia drugoinstancyjnego doszło do zmiany stanu prawnego, niemniej regulacje obu następujących po sobie kolejno aktów stanowienia prawa, regulujących reżim ochrony przyrody w Parku (tj. regulacje rozporządzenia Wojewody oraz uchwały Sejmiku), ustanawiające zakaz zabudowywania strefy ochronnej i dopuszczające odstępstwa od tego zakazu sformułowano w obu aktach w sposób w zasadzie identyczny (nieznaczne różnice dotyczą wyłącznie kwestii z zakresu systematyki oraz redakcji). Pod rządem każdego ze wspomnianych wyżej aktów realizacja planowanej inwestycji byłaby niedopuszczalna. Zasadnie podniósł skarżący, że ze ściśle formalnego punktu widzenia GIOŚ nie wywiązał się z ciążącego na nim z mocy art.10 §1 k.p.a. obowiązku zawiadomienia skarżącego o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Brak jednakże podstaw do uznania, że tego rodzaju uchybienie przepisom postępowania administracyjnego wpłynęło w sposób istotny na wynik sprawy. Podkreślić należy, że w postępowaniu odwoławczym GIOŚ nie zgromadził ani nie rozpatrywał żadnego nowego materiału dowodowego. W szczególności materiału takiego nie stanowiła uchwała Sejmiku, będąca aktem stosowania prawa. Opublikowanie uchwały w stosownym publikatorze (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...], pozycja [...]) uniemożliwia skarżącemu skuteczne powoływanie się na zarzut nieznajomości aktu. Podkreślić należy, że co do zasady wspomniany w skardze zamiar podjęcia przez skarżącego przewidzianych prawem kroków, zmierzających do poddania kontroli właściwego sądu administracyjnego legalności uchwały Sejmiku, może w efekcie umożliwić skarżącemu w przyszłości (o ile właściwy sąd podzieli jego zastrzeżenia odnośnie prawidłowości uchwały) ponowne wystąpienie do Wójta z wnioskiem o ustalanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Zaznaczyć jednakże należy wyraźnie, że Sąd orzekający w sprawie niniejszej nie jest upoważniony do formułowania żadnych ocen (tym bardziej ocen wiążących) w przedmiocie legalności uchwały. Dokumentacja, na którą powołał się w skardze (pozytywne uzgodnienia projektu decyzji, dokonane przez inne organy, orzeczenia organu nadzoru budowlanego, uchwały w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz orzeczenia sądu administracyjnego) dotyczą zagadnień pozostających poza zakresem niniejszej sprawy. W świetle wszystkich stwierdzonych wyżej okoliczności uznać należy, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, co obliguje Sąd do jej oddalenia. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.