IV SA/Wa 2786/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędzia WSA Kaja Angerman po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi W. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej zwanej "K.p.a." w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2016r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1985 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego położnego w [...] i jego podziale na działki budowlane. Stan faktyczny sprawy jest następujący: Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił wszczęcia, na wniosek Pana W. J., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej opisanego Zarządzenia. Na powyższe postanowienie organu wojewódzkiego W. J. wniósł do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie. Rozpoznając to zażalenie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, co następuje. Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podaniem z dnia [...] maja 2016 r. W. J. wniósł o stwierdzenie nieważności Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1985 r. Sporne zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1985 r. zostało wydane na podstawie art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 27, poz. 192 ze zm.), na podstawie którego prezydia powiatowych rad narodowych ustalały w drodze uchwał, na podstawie szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego, które tereny przeznacza się w okresach do pięciu lat pod budownictwo jednorodzinne zagrodowe (tereny budowlane). Z dniem 1 czerwca 1975 r., na mocy ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 16, poz. 91), zniesione zostały powiaty, a zadania i uprawnienia oraz sprawy indywidualne z zakresu administracji państwowej, należące w myśl dotychczasowych przepisów do powiatowych rad narodowych i powiatowych organów administracji państwowej, przejęły z zastrzeżeniem ust. 4 i 5 odpowiednie organy stopnia podstawowego (art. 37 ust. 1). Zatem uprawnienia w zakresie ustalenia terenu budowlanego wynikające z ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego przejęły terenowe organy administracji państwowej; w mieście liczącym powyżej 50 tys. mieszkańców - prezydent miasta - art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r., Nr 26 poz. 136). Zmianie uległa nazwa podejmowanego aktu: właściwa dla organu kolegialnego forma działania, jaką jest uchwała, zastąpiona została zarządzeniem. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym decyzja administracyjna to jednostronna czynność organu administracji publicznej posiadająca odpowiednią formę prawną i określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. Zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1985 r. nie jest aktem indywidualnym, lecz aktem ogólnym o charakterze normatywnym, skierowanym do wszystkich właścicieli działek. Skoro przedmiotowe zarządzenie nie jest aktem administracyjnym indywidualnym, nie może być przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, gdyż zakresem tego postępowania objęte są przede wszystkim decyzje administracyjne (art. 156 k.p.a.), a na mocy art. 126 k.p.a. postanowienia, na które służy zażalenie, postanowienia wydane w wyniku zażalenia oraz postanowienia w sprawie zatwierdzenia ugody. W postanowieniu z dnia 6 marca 1981 r., w sprawie sygn. akt SA 645/81, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarządzenie o ustaleniu terenów budowlanych na potrzeby budownictwa indywidualnego wydanego na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i w osiedlach nie jest decyzją, a aktem normatywnym o charakterze ogólnym. Powyższe stanowisko potwierdził NSA w postanowieniu z dnia 11 sierpnia 1982 r., sygn. akt SA/Gd 409/82. Z tych powodów zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1985 r. (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...]) nie jest decyzją administracyjną, lecz zarządzeniem terenowego organu administracji państwowej i w związku z tym nie może być przedmiotem badania w trybie art. 156 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. J. Skarga zarzuca naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie ustaleń w oparciu o ustawy, które zgodnie z art. 186 ustawy z dnia 20 lipca 1983r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 41, poz. 185) utraciły moc prawną, a także poprzez pominięcie przepisów powyżej przywołanej ustawy z 20 lipca 1983r. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi W. J. wskazuje, że jego żądanie znajduje uzasadnienie w ustawie z dnia 20 lipca 1983r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego – art. 44 ust. 1, art. 44 ust. 2, art. 45, art. 124 ust. 2, art. 186, art. 187. Zdaniem skarżącego z przywołanych przepisów wynika, że to rady narodowe były uprawnione do podejmowania uchwał, nie zaś prezydent. Prezydent nie był uprawniony do wydawania zarządzeń stanowiących przepisy prawa miejscowego. Z tych powodów sporne zarządzenie Prezydenta Miasta [...] nie jest aktem normatywnym i może być potraktowane tylko jako decyzja administracyjna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza zarówno przepisów prawa materialnego, jak również norm procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie trzeba wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest przesądzenie formy prawnej aktu prawnego określonego jako zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1985 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego położnego w [...] i jego podziale na działki budowlane. Skarżący wywodzi, że jedynie rady narodowe były uprawnione do wydawania aktów prawa miejscowego, nie zaś prezydent. Prezydent mógł jedynie wydawać swoje władcze rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Tym samym sporne zarządzenie jest decyzją administracyjną, która podlega weryfikacji pod względem przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Należy przypomnieć, że zarządzenie to zostało wydane na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Zgodnie z tym przepisem prezydia powiatowych rad narodowych ustalać będą w drodze uchwał, na podstawie szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego, które tereny przeznacza się w okresach do pięciu lat pod budownictwo jednorodzinne zagrodowe (tereny budowlane). Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 uchwały prezydiów powiatowych rad narodowych o ustaleniu terenu budowlanego oraz jego podziale na działki budowlane podlegają ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej. Nieruchomości lub ich części objęte tą uchwałą przechodzą z mocy prawa na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, wolne od ciążących na nich praw rzeczowych ograniczonych i innych obciążeń. Jak słusznie wskazał organ z dniem 1 czerwca 1975 r., na mocy ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 16, poz. 91), zniesione zostały powiaty, a zadania i uprawnienia oraz sprawy indywidualne z zakresu administracji państwowej, należące w myśl dotychczasowych przepisów do powiatowych rad narodowych i powiatowych organów administracji państwowej, przejęły z zastrzeżeniem ust. 4 i 5 odpowiednie organy stopnia podstawowego (art. 37 ust. 1). Z kolei w art. 1 tej ustawy wprowadzono dwustopniowy podział administracyjny Państwa na jednostki stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego. Jednostkami podziału administracyjnego stopnia podstawowego są gminy i miasta oraz dzielnice większych miast. Natomiast jednostkami podziału administracyjnego stopnia wojewódzkiego były województwa, miasto [...], miasto [...], miasto [...] i miasto [...]. Jak z kolei wynika z brzmienia art. 49 ust. 1 pkt 4) ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1973 r., Nr 47, poz. 277) terenowymi organami administracji państwowej w mieście liczącym powyżej 50 tys. mieszkańców oraz w mieście będącym siedzibą wojewódzkiej rady narodowej jest prezydent miasta. Wobec powyższych regulacji kompetencja powiatowej rady narodowej przewidziana w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach przeszła na prezydenta miasta. Prezydent jako organ jednoosobowy nie może działać poprzez wydawanie uchwały, gdyż ta forma jest przewidziana jedynie dla organów kolegialnych, a takowym była rada narodowa. Z tego względu po wejściu w życie ustawy z dnia 28 maja 1975 r. były wydawane zarządzenia o ustaleniu terenów budowlanych na potrzeby budownictwa indywidualnego. Trzeba jedynie przypomnieć, ze sporne zarządzenie zostało wydane dnia [...] kwietnia 1985 r. Co do charakteru takiego zarządzenia to w tym zakresie dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na stanowisku, że nie stanowiło ono decyzji administracyjnej, lecz akt normatywny (vide postanowienie NSA z 6 marca 1981r. sygn. akt SA 654/81 oraz wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2011r. sygn. akt I OSK 1400/10). Sąd orzekający podziela ten pogląd co oznacza, że słusznie organ przyjął w zaskarżonym postanowieniu, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania nadzorczego wobec takiego zarządzenia. Zarządzenie takie nie może być bowiem przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, gdyż zakresem tego postępowania objęte są przede wszystkim decyzje administracyjne (art. 156 k.p.a.), a na mocy art. 126 k.p.a. postanowienia, na które służy zażalenie, postanowienia wydane w wyniku zażalenia oraz postanowienia w sprawie zatwierdzenia ugody. Zarządzenie nie spełnia tego kryterium. Zasadnie zatem organ zastosował art. 61 a § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi, które koncentrują się na wejściu w życie ustawy z dnia 20 lipca 1983r. należy stwierdzić, że przywołane przepisy art. 44 ust. 1, art. 44 ust. 2, art. 45, art. 124 ust. 1 tej ustawy dotyczą odmiennego zagadnienia tj. planowania przestrzennego. Tymczasem przepisy art. 2 oraz art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1972r. dotyczą ustalenia terenu pod budownictwo, podziału tych terenów na działki, a następnie przejściu z mocy prawa własności tych terenów na własność Państwa. Zarządzenie nie dotyczyło sfery planowania przestrzennego, lecz wydzielenia terenów pod budownictwo ze skutkiem prawnorzeczowym uwłaszczenia Państwa na tych terenach. Wydzielenia te natomiast były dokonywane w oparciu o uprzednio uchwalone szczegółowe plany zagospodarowania przestrzennego. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje także kwestia utraty mocy ustawy z 28 maja 1975r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa. Norma bowiem art. 37 ust. 1 ustawy z 28 maja 1975r., przekazująca kompetencje należące dotychczas do powiatowych rad narodowych na rzecz naczelników i prezydentów miast nie utraciła swej mocy, co wynika z art. 186 pkt 3 ustawy z 1983r. Oznacza to, że kompetencje przyznane naczelnikom i prezydentom zostały utrzymane pomimo utraty mocy obowiązującej ustawy z 28 maja 1975r. Wydając zatem dnia [...] kwietnia 1985 r. sporne zarządzenie prezydent posiadał umocowanie ustawowe. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.