IV SA/Wa 279/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Anna Szymańska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2013 r., Nr [...] Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO" lub "Kolegium"), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy poprzedzające jej postanowienie SKO w [...] z dnia [...] września 2013 r., znak [...], orzekające o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie wydanie rozstrzygnięcia w kwestiach związanych z opłatą administracyjną za obsługę zgłoszenia geodezyjnego. Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 15 lipca 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynęło przekazane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego pismo A.K. z dnia 24 czerwca 2013 r., w którym pani K. wniosła o wydanie rozstrzygnięcia co do: 1. legalności i zasadności czynności związanych z dochodzeniem przez Głównego Księgowego należności w oparciu o upomnienie z dnia [...] czerwca 2012 r., wystawione na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; 2. wysokości kwoty naliczonej w tym wezwaniu, w szczególności kwoty 135,00 zł, albowiem w treści wezwania nie wskazano w jaki sposób obliczono kwotę 135,00 zł i czy zgodnie z rozporządzeniem o naliczaniu opłat; 3. przedawnienia roszczenia z uwagi na przepis art. 118 kc, oraz z uwagi na brak uregulowania prawnego dotyczącego dochodzenia należności wraz z odsetkami za udostępnienie zasobu geodezyjnego do zgłoszonej pracy geodezyjnej; 4. braku decyzji rozstrzygającej w niniejszej sprawie, pomimo, iż pismem z dnia 15 kwietnia 2013r., skierowanym bezpośrednio do Starosty Powiatu [...], wniosła o wydanie decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie; 5. spowodowanie zaniechania przez Starostę Powiatu [...] czynności egzekucyjnych co do hipotetycznej kwoty naliczonej w upomnieniu z dnia [...] czerwca 2012 r.; 6. odniesienie się do faktu, iż na jej prośbę, notę księgową otrzymała dopiero w dniu 25 lutego 2013 r., zaś faktury z której dochodzona jest należność – nie otrzymałam do dnia dzisiejszego. Po rozpoznaniu wniosku zawartego w punkcie 4 w/w podania dotyczącego zażalenia na bezczynność Starosty Powiatu [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem [...] uznało zażalenie za nieuzasadnione. W kwestii pozostałych wniosków Kolegium postanowienie z dnia [...] września 2013 r., znak [...] odmówiło wszczęcia postępowania, wskazując iż przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, a więc przed 1 stycznia 2010 r., do określania wysokości opłaty za czynności geodezyjne nie była przewidziana forma decyzji administracyjnej. Tak więc postępowanie co do punktów 1, 2, 5, 6 zawartych we wniosku pani K., tj. w sprawie związanej z legalnością i zasadnością czynności związanych z dochodzeniem należności wraz z odsetkami za udostępnienie zasobu geodezyjnego do zgłoszonej pracy geodezyjnej, które to udostępnienie miało miejsce w 2007 roku, nie podlega kontroli instancyjnej. Zdaniem Kolegium pani K. domaga się wszczęcia postępowania w sprawie, w której brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Powołując się na orzecznictwo, w tym na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2012 r. VII SA/Wa 813/12 LEX nr 1225814, Kolegium wskazało, iż brak w przepisach prawa podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia wniosku, stanowi "inną uzasadnioną przyczynę" wydania przez organ administracji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o normę art. 61a § 1 k.p.a.. Natomiast odmowa wszczęcia postępowania w sprawie objętej punktem 3 następuje na tej samej podstawie – art 61a – aczkolwiek z innej nieco przyczyny; organy administracji publicznej nie orzekają na podstawie przepisów kodeksu cywilnego, nie mogą zatem orzekać, czy nastąpiło przedawnienie roszczeń. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. (data widniejąca na postanowieniu), znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wniosku A.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium wskazało w uzasadnieniu, iż pani K. nie wskazała żadnego przepisu materialnoprawnego, na podstawie którego postępowanie mogłoby się toczyć a Kolegium z urzędu takiego przepisu nie dostrzega. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A.K., zarzucając, iż zaskarżane postanowienie SKO z dnia [...] listopada 2014 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] września 2013 r. zostało wydane z naruszeniem przepisu: - art. 6, 7, 8 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej kpa), albowiem organ nie wyjaśnił stanu faktycznego, a treść uzasadnienia postanowień budzi wątpliwości co do rozumienia przez organ orzekający zagadnienia dotyczącego opłat geodezyjnych ponoszonych przez wykonawcę pracy geodezyjnej. Skarżąca podkreśliła, iż wnosiła do organu administracji – Starosty Powiatu [...] o wydanie decyzji administracyjnej nie w celu uzyskania decyzji o naliczeniu opłaty lecz w celu wyjaśnienia w jaki sposób została naliczona kwota należności głównej, a mianowicie kwota 135,00 zł. Skarżącą zwróciła uwagę, że w upomnieniu nie wskazano podstawy prawnej naliczenia opłaty, która miałaby oparcie w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. Nr 37 , poz. 333), podczas gdy zagadnienie, które pojawiło się w sprawie, winno być rozpatrzone stosownie do uregulowań zwartych w art. 40 ust. 3b ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, - art. 123 § 2 kpa w związku z art. 125 § 3 tej ustawy, przejawiające się w braku uzasadnienia faktycznego i prawnego w postanowieniach, - art. 10 § 1 w zw. art. 77 § 1, art. 80. art. 81, art. 95 i art. 136 kpa poprzez nie informowanie skarżącej o zebranym materiale dowodowym, uniemożliwiając jej wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie. W obszernym uzasadnieniu skarżąca opisała stan faktyczny sprawy i mając na uwadze ww. zarzuty wniosła o uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego oraz o podjęcie czynności kontrolnych w sprawie wydania wskazanych postanowień. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej również "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, a więc kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe kryteria, Sąd uwzględnił skargę na postanowienie SKO w [...] z dnia [...] listopada 2014 oraz utrzymane nim w mocy postanowienie SKO z [...] września 2013 r., albowiem uznał, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium rozpatrując bowiem wniosek A.K. nie wywiązało się w pełni z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nałożonego na organ normą wyrażoną w art. 7 oraz 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej "k.p.a."), co prowadzi do wniosku, iż postanowienie zostało wydane co najmniej przedwcześnie. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania stanowił art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, gdy żądanie, wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia analizy złożonego wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Oznacza to, że we wstępnej fazie rozpoznawania wniosku organ zobligowany jest zbadać w pierwszej kolejności czy żądanie pochodzi od strony postępowania, a następnie czy istnieją uzasadnione przyczyny, dla których postępowanie nie może być wszczęte. Przy tym jak zasadnie wskazało Kolegium w tym drugim wypadku chodzi o takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W niniejszej sprawie Kolegium uznało, iż brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania złożonego przez panią A.K., bowiem opłata do której wniesienia wezwał wnioskodawczynię Starosta Powiatu [...] na podstawie upomnienia z dnia [...] czerwca 2012 r. w okresie poprzedzający wejście w życie ustawy o finansach publicznych nie była ustalana w drodze decyzji administracyjnej, a nadto Kolegium jako organ administracyjny, nie jest organem właściwym do orzekania na podstawie przepisów kodeksu cywilnego o przedawnieniu roszczenia. Badając legalność postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, przypomnieć należy, iż na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, w związku z czym, w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Stąd zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu, stan faktyczny sprawy zakończonej kontrolowanymi postanowieniami nie świadczy o wystąpieniu wskazanych wyżej przypadków uzasadniających odmowę wszczęcia wnioskowanego przez skarżącą postępowania. Przypomnieć należy, że specyfika stosowania norm prawa administracyjnego polega na zbadaniu przez właściwy organ administracyjny, czy z ustalonym przez niego stanem faktycznym ustawa wiąże (czy też nie) występowanie określonych skutków prawnych, o których z zasady organ ten wypowiada się w drodze odpowiedniej decyzji administracyjnej. Stąd dla prawidłowego stosowania prawa administracyjnego, fundamentalne znaczenie ma prawidłowe, wszechstronne, rzetelne, zgodne m.in. z zasadą prawdy materialnej, obiektywne ustalenie stanu faktycznego sprawy. W tym celu organ ma obowiązek nie tylko dokonać dogłębnej analizy wniosku złożonego przez stronę, ale również zapoznać się z aktami sprawy. W rozpoznanej sprawie, co wynika z akt administracyjnych (patrz: wniosek A.K. z dnia 18 grudnia 2012 r., kopia zgłoszenia pracy geodezyjnej z dnia 23 marca 2007 r.) pani A.K. dokonała w 2007 r. zgłoszenia w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] wykonania pracy geodezyjnej, mającej na celu dokonanie podziału działki nr ew. [...] i [...] w obrębie [...], gmina [...]. Upomnieniem z dnia [...] czerwca 2012 r, Nr [...], Starosta Powiatu [...] wezwał panią A.K. do uregulowania należności z tytułu opłaty administracyjnej za obsługę zgłoszenia geodezyjnego zgodnie ze zleceniem nr [...]. Z upomnienia wynika, że należność główna wynosi 135 zł, natomiast na całkowitą kwotę na którą opiewa upomnienie, tj. 182,33 zł, składają się odsetki oraz koszty upomnienia. Jednocześnie, w ocenie Sądu, z akt sprawy, w szczególności zaś z treści wniosku pani A.K., z dnia 24 czerwca 2013 r. (przekazanego do SKO w [...] przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Geodezji i Kartografii pismem z dnia 10 lipca 2013 r.), jak i z wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, można wysnuć wniosek, iż istotą żądania skierowanego do organu było domaganie się przez panią K. ustalenia opłaty za zgłoszenie geodezyjne w drodze decyzji. W tym miejscu podkreślić należy, że na gruncie postępowania administracyjnego to podmiot wnoszący dane pismo decyduje o jego charakterze, a nie organ, do którego pismo to zostało skierowane. Niedopuszczalne jest zatem kwalifikowanie wniosku niezgodnie z jego treścią, bądź wbrew rzeczywistej woli podmiotu, zwłaszcza, jeśli treść pisma nasuwa jakiekolwiek wątpliwości, jest zredagowana niezręcznie czy niezrozumiale. Jak słusznie podkreśla się w literaturze przedmiotu, w sytuacji gdy strona formułuje swoje żądanie czy też stanowisko w sposób nieprecyzyjny lub nieporadny, organ nie może sam narzucać własnej interpretacji, lecz powinien dołożyć wszelkich starań w celu sprecyzowania rzeczywistych intencji strony (por. J. Malanowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 46). Niejasności w kwestiach o podstawowym znaczeniu nie mogą zatem zostać przez organy administracji niezauważone i dowolnie odczytane, gdyż może to doprowadzić do samowolnej zmiany przez organ zgłoszonego żądania i wypaczenia intencji wnoszącego podanie. Stosownie do powyższego, w razie wątpliwości co do charakteru pisma, treści zarzutów, czy też treści żądania, organ administracyjny obowiązany jest z własnej inicjatywy przeprowadzić postępowanie w celu ustalenia, czy domniemywana treść pisma jest zgodna z wolą osoby, od której ono pochodzi i w tym celu powinien w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać stronę o wyjaśnienie i sprecyzowanie stanowiska, informując jednocześnie – w myśl zasady wyrażonej w art. 9 k.p.a. – o przyczynach zaistniałej konieczności sprecyzowania wniosku. W rozpoznanej sprawie jest to okoliczność tym bardziej istotna, że ustalenie prawidłowej treści żądania zawartego we wniosku pani K., stanowi kwestię kardynalną w niniejszej sprawie, bowiem przesądza o właściwości Kolegium do prowadzenia postępowania w sprawie, a w konsekwencji do odmowy jego wszczęcia. Wyjaśnić bowiem należy, że w świetle przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm., dalej "p.g.i.k.") zasadą jest odpłatność za udostępnianie danych i informacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stanowi o tym wprost, obowiązujący w dniu wydania przez Kolegium postanowienia w pierwszej instancji przepis art. 40 ust. 3c ustawy, dodany z dniem 7 czerwca 2010 r. mocą art. 23 pkt 13 lit. b) ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. Nr 76, poz. 489). Obecnie zaś stanowi o tym przepis art. 40a p.g.i.k. Przy tym, w uchwale siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OPS 1/14 - CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), od dnia 1 stycznia 2011 r., stosownie do art. 67 w związku z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, o ustaleniu wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego, o których mowa w art. 40 ust. 3 c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) rozstrzyga starosta w drodze decyzji administracyjnej". W uzasadnieniu tej uchwały NSA wyjaśnił, że z dniem 31 grudnia 2010 r. nastąpiła likwidacja funduszy celowych, m.in. wojewódzkich i powiatowych funduszy gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym, których środki pieniężne stały się z dniem 1 stycznia 2011 r. dochodami budżetów właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Z ostatnio wskazanym dniem został zmieniony system związany z wpływami z opłat za udostępnienie zbiorów danych zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz za czynności geodezyjne i kartograficzne. Opłaty te stały się niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, która to ustawa uregulowała (ujednoliciła) zasady egzekwowania niepodatkowych należności budżetu państwa i jednostek samorządu terytorialnego, zastrzegając wydawanie decyzji administracyjnych w odniesieniu do tych należności. W tym miejscu wyjaśnić przyjdzie, że uchwała I OSK 1/14 posiada tzw. ogólną moc wiążącą, co oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale NSA wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Takie związanie nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej niż przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prawny wyrażony w ww. uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie widzi podstaw do jego kwestionowania. W konsekwencji stwierdzić trzeba, że organy obu instancji nie dostrzegły, iż w sprawie ustalenia A.K. opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne niewątpliwie pominięto przepisy ustawy o finansach publicznych, a pominięcie stanowi o wadliwości postanowienia wydanego przez Kolegium jako organ I instancji. Niezależnie od powyższego wyjaśnić należy, że art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są w stosunku do należności jednostek samorządu terytorialnego – wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. Ponadto, w myśl art. 61 ust. 3 pkt 4 tej ustawy, organami odwoławczymi od decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 2 są samorządowe kolegia odwoławcze. Zauważyć przy tym trzeba, że zarówno art. 61 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, jak i art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 1659), zawierają zastrzeżenie, że należy je stosować o "ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej". Stąd zaznaczenia wymaga, że z dniem 12 lipca 2014 r., a zatem po wydaniu przez Kolegium postanowienia w pierwszej instancji, ale przed wydaniem postanowienia w drugiej instancji nastąpiła zmiana stanu prawnego. Ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 897 – dalej powoływana jako "ustawa z dnia 5 czerwca 2014 r." lub "ustawa nowelizująca"), dokonano zmiany ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zakres nowelizacji dotyczył m.in. odpłatnego udostępniania materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego, pobierania opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, a także określenia formy prawnej i organu właściwego do ustalania tych opłat. Ustawa nowelizująca wprowadziła przepis szczególny dotyczący opłat pobieranych przez organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, co wyklucza dalsze stosowanie w tym zakresie regulacji ogólnej wynikającej z przepisu ustawy o finansach publicznych. Według dodanego art. 40f ust. 1 p.g.i.k., w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Zgodnie zaś z art. 6a ust. 1 p.g.i.k., Służbę Geodezyjną i Kartograficzną stanowią: 1) organy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego: a) Główny Geodeta Kraju, b) wojewoda wykonujący zadania przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jako kierownika inspekcji geodezyjnej i kartograficznej, wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie; 2) organy administracji geodezyjnej i kartograficznej: a) marszałek województwa wykonujący zadania przy pomocy geodety województwa wchodzącego w skład urzędu marszałkowskiego, b) starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego. Starosta, do którego zadań należy pobieranie opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, pozostał więc organem właściwym w sprawach dotyczących opłat jako organ pierwszej instancji, a kompetencję organu wyższego stopnia do rozpatrywania odwołań od decyzji w przedmiocie opłat przejął organ właściwy według przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a zatem wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. W związku z tą zmianą samorządowe kolegia odwoławcze utraciły dotychczasową ogólną kompetencję organu wyższego stopnia na podstawie ustawy o finansach publicznych. Konkludując powyżej zawarte rozważania, Sąd zauważa, że wobec braku ustalenia rzeczywistej treści żądania zawartego we wniosku pani A.K. z dnia 24 czerwca 2013 r. przedwczesne było stanowisko Kolegium wyrażone w postanowieniu z dnia [...] września 2013 r. co do odmowy wszczęcia postępowania. Jeżeli bowiem żądanie dotyczyło wydania decyzji, to Kolegium nie było organem właściwym do rozpoznania tego żądania. Jeżeli natomiast żądanie dotyczyło skargi na działania organu, który nie wydał żądanej decyzji, to Kolegium winno było działać zgodnie z przepisami regulującymi odnośne kwestie. Odmowa wszczęcia postępowania stanowi natomiast zamknięcie drogi do merytorycznego rozpatrzenia wniosku, tym samym istnienie podstaw uzasadniających wydanie tego postanowienia musi zostać stwierdzone w sposób nie pozostawiający wątpliwości. Nie jest to jednak możliwe w razie gdy wnioskodawca kwestionuje prawidłowość zakwalifikowania treści złożonego przez niego żądania, a organ nie podjął czynności wskazanych w k.p.a., celem wyjaśnienia treści żądania, pomimo wyraźnie sformułowanego niezadowolenia we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium zwróci się do pani K. z żądaniem sprecyzowania wniosku, celem ustalenia treści żądania i w zależności od poczynionych ustaleń, poweźmie przewidziane prawem działania, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dniu orzekania. Na marginesie jedynie, Sąd wyjaśnia, że jak można wnioskować z uzasadnienia postanowienia z dnia [...] września 2013 r., Kolegium uznało, że ustalanie opłaty nie jest dokonywane w drodze decyzji, ale stanowi czynność materialno-techniczną bowiem, obowiązek poniesienia opłaty powstał przed dniem wejścia w życie ustawy o finansach publicznych. Jednakże zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie, datą istotną dla rozstrzygnięcia w jakiej formie winno nastąpić ustalenie opłaty jest data, w której podjęta została czynność polegająca na żądaniu od skarżącej zapłaty opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne. Jeżeli czynność ta podjęta została już po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, tj. po 1 stycznia 2010 r., zasadne będzie uznani, że zastosowanie znajdą przepisy tej ustawy w myśl, których kwestie wysokości tychże opłat, a także zasadność ich żądania od skarżącej muszą być rozstrzygnięte w decyzji administracyjnej. Rozpoznając ponownie sprawę organy winny zastosować się do przedstawionej przez Sąd argumentacji dotyczącej formy rozstrzygnięcia w przedmiocie ewentualnego ustalenia i wysokości opłat za czynności z zakresu udostępnienia danych z ewidencji. Mając na uwadze powyższe Sąd, stwierdził iż działanie organu odwoławczego w zakresie przyjęcia kwalifikacji pisma z dnia 24 czerwca 2013 r., nie było prawidłowe, gdyż nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem postępowania realizującego podstawowe zasady procedury administracyjnej, wynikające z art. 7 oraz z art. 8 i 9 k.p.a. Na skutek tego uznać należało, iż wydanie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego, było co najmniej przedwczesne. Podstawowe znaczenie miało bowiem prawidłowe odczytanie i zakwalifikowanie treści żądania skarżącej zawartego ww. piśmie. W wyniku stwierdzenia, że Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł o ich uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a.