IV SA/Wa 2797/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi T. O. i A. O. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego stanu działki 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżących T. O. i A. O. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. decyzją znak: [...], z dnia [...] sierpnia 2011 r., wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220, ze zm.) nakazał w punkcie I właścicielom działki o nr geod. [...] w obrębie K., T. O. i A. O.: a) podjęcie niezbędnych czynności w celu przywrócenia stanu poprzedniego przedmiotowego terenu poprzez usunięcie całej warstwy nawiezionego żwiru i ziemi z ww. terenu do poziomu gruntu macierzystego oraz wykonanie dwóch oczek wodnych dla płazów o następujących parametrach: łącznej powierzchni ok. 200 m², zróżnicowanej głębokości (maksymalnie 1 m), łagodnych brzegach, owalnym kształcie, b) wykonania zaleconych działań pod nadzorem pracownika W. Parku Narodowego, a w punkcie II ustalił termin całkowitej realizacji zadania do dnia 30 listopada 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją nr [...], z dnia [...] września 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania T. O. i A. O. uchylił punkt II zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekł poprzez ustalenie terminu całkowitej realizacji zadania do dnia 30 listopada 2012 r., natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. ustalił, iż na terenie działki o nr geod. [...] w obrębie K., gm. S. zostały przeprowadzone prace ziemne polegające na nawiezieniu warstwy ziemi i żwiru, co doprowadziło do zniszczenia znajdującego się na tym terenie mokradła, które stanowiło siedlisko m.in. chronionego kumaka nizinnego Bombina bombina będącego przedmiotem ochrony obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Ostoja W. [...] . Organ I instancji uznał działanie to za mogące znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony ww. obszaru Natura 2000. Ustalił również, że prace te zostały przeprowadzone bez uzyskania zezwoleń lub decyzji określonych w art. 37 ustawy o ochronie przyrody. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po analizie materiału dowodowego uzupełnionego o opinię rzeczoznawcy M. A. oraz opinię biegłego sądowego W. K. potwierdził ustalenia organu I instancji, że działka o nr geod. [...] w obrębie K., na której przed podjęciem robót ziemnych znajdowało się mokradło, stanowiła siedlisko kilku gatunków roślin i zwierząt objętych ochroną ścisłą, tj. wawrzynka wilczełyko Dapbne mezęreum, kukułki krwistej Dactylorhizą incarnata, kumaka nizinnego, żaby moczarowej Rana arvalis, żaby trawnej Rana temporaria, żaby jeziorkowej Rana lessonae, ropuchy szarej Bufo bufo. Ponadto w sąsiedztwie ww. działki znajduje się kilka typów siedlisk z załącznika I Dyrektywy Siedliskowej, tj. łęg olszowo-jesionowy (Circaeo-Alnetum, kod 91E0-3) w odległości ok. 100 m, bór sosnowy bagienny ('Vaccinio ídiginosi-Vinetum, kod 91D0) w odległości 140 m. Oprócz tego, w odległości 55 m na wschód od tego terenu zlokalizowany jest zbiornik dystroficzny S., stanowiący siedlisko przyrodnicze - naturalne, dystroficzne zbiorniki wodne (kod 3160), otoczony mszarem o charakterze torfowiska przejściowego (kod 7140-1) z elementami torfowiska wysokiego (kod 7110, siedlisko priorytetowe), a w odległości 150 m położony jest kolejny zbiornik dystroficzny, S. Wszystkie wymienione siedliska stanowią przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 Ostoja W.. W bezpośrednim sąsiedztwie działki stwierdzono także występowanie dwóch gatunków roślin, tj. sasanki otwarte Pulsatilla patens i leńca bezpodkwktkowego Thesium ebracteatum, które również chronione są w ramach ww. obszaru Natura 2000. Organ odwoławczy wskazał, że teren analizowanej działki przed podjęciem robót ziemnych, na której występował kumak nizinny, stanowił typowe siedlisko tego gatunku z uwagi na podmokły obszar (mokradło) z bujną roślinnością hydrofilną. Nawiezienie na ten teren warstwy ziemi i żwiru spowodowało całkowite zniszczenie tego ekosystemu, a tym samym fragmentu siedliska gatunku chronionego w obszarze Natura 2000. Charakter i skutki tego działania należy bez wątpienia uznać za mogące znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, jednym z których jest - w przypadku Ostoi W. - niepogarszanie stanu zachowania kumaka nizinnego. Powyższe działania zostały przeprowadzone bez uzyskania wymaganych przepisami prawa zezwoleń lub decyzji wymienionych w art. 37 ustawy o ochronie przyrody, co oznacza, że zaistniały wszystkie przesłanki niezbędne do zastosowania dyspozycji normy tego przepisu. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że w odległości zaledwie 55 m od terenu objętego niniejszym postępowaniem znajdują się siedliska przyrodnicze (3160, 7140-1, 7110 — siedlisko priorytetowe) cechujące się wybitną wrażliwością na wszelkie zmiany stosunków wodnych. W związku z tym, biorąc pod uwagę charakter spornych działań, również w odniesieniu do wskazanych typów siedlisk zaistniała możliwość wystąpienia znacząco negatywnych oddziaływań. Ponadto organ stwierdził, że kryterium ustawowym upoważniającym organ ochrony środowiska do skorzystania z instrumentów prawnych przewidzianych w dyspozycji normy art. 37 ustawy o ochronie przyrody jest już samo prawdopodobieństwo wystąpienia negatywnego oddziaływania na oele ochrony obszaru Natura 2000 (ryzyko naruszenia założeń ochrony tego terenu). Ustawodawca nie wymaga udokumentowania wystąpienia tego rodzaju oddziaływania. Odnosząc sie po argumentów podniesionych przez stronę w odwołaniu, że decyzja organu I instancji powiela zakwestionowaną przez stronę argumentację zawartą w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] grudnia 2010 r., organ wskazał, że decyzja ta została wydana w oparciu o przepisy ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Postępowania te cechują się odmiennym zakresem i inne są przesłanki uzasadniające podjęcie przez organ ochrony środowiska interwencji w ramach każdego z nich. Organ odwoławczy stanął również na stanowisku, zgodnie z którym w związku z zachowaniem przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. wszelkich zasad odnoszących się do zapewnienia udziału skarżacych w czynnościach dowodowych, najmniejszego znaczenia procesowego nie ma okoliczność, że oględziny odbyły się przed formalnym wszczęciem postępowania. Sytuację taką uzasadnia także i fakt, że organ prowadził w sprawie dwa postępowania, w związku z czym w pełni uprawnione było uwzględnienie w później wszczętym, w oparciu o art. 37 ustawy o ochronie przyrody, dowodów gromadzonych na potrzeby tego prowadzonego w trybie ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Organ podkreślił, że istotne dla sprawy okoliczności zostały potwierdzone w zgromadzonym materiale dowodowym, co w konsekwencji czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 85 k.p.a. poprzez odmowę dopuszczenia dowodu z oględzin. Ponieważ Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. prowadził dwa odrębne postępowania, różniące się zakresem przedmiotowym, jednakże oba dotyczyły tych samych działań, to poczynione przez organ ustalenia w zakresie stanu faktycznego mogły być wykorzystane w każdym z nich. Odnosząc się do zakwestionowania przez skarżących informacji przekazanych przez Dyrektora W. Parku Narodowego zawartych w pismach z dnia 28 lipca 2009 r. oraz z dnia 15 lipca 2010 r., organ wskazał, że analizowana działka położona jest w otulinie W. Parku Narodowego, Służby Parku - prowadząc działalność w zakresie ochrony przyrody - dysponowały aktualnymi (przed dokonaniem spornych prac) obserwacjami z tego terenu, gromadzonymi na bieżąco przez pracowników o różnych specjalnościach przyrodniczych. Stąd też w treści wymienionych pism zawarto kompleksowe dane o występowaniu na tym terenie i w jego otoczeniu cennych gatunków i siedlisk przyrodniczych. Tego rodzaju informacje parki narodowe gromadzą w prowadzonych przez siebie bazach danych, co umożliwia ich późniejsze wykorzystanie w ramach działalności parku. W pismach wskazano gatunki, jakie występowały na terenie samej działki, w tym kluczowego dla mniejszego postępowania kumaka nizinnego (miejsce rozrodu). Dopiero w dalszej części opisano gatunki, które stwierdzono w bezpośrednim sąsiedztwie rozpatrywanego terenu. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał również, że ocenę Dyrektora W. Parku Narodowego potwierdził też w swojej opinii biegły sądowy dr inż. W. K., który potwierdził dane W. Parku Narodowego o gatunkach występujących na tym terenie i jednocześnie przyznał, że działania poczynione na działce nr ew. [...] w obrębie K. spowodowały istotną szkodę dla środowiska naturalnego. Organ odwoławczy nie dał natomiast wiary przedstawionemu dowodowi w postaci opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę inż. M. A. i szeroko uzasadnił swoje stanowisko w tym zakresie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2012 r. wnieśli T. O. i A. O. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 37 i art. 33 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędne zastosowanie, pomimo braku przesłanek do wszczęcia postępowania. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie art. 7 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art., 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 89 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że w toku postępowania nie wykazano, że nieruchomość znajduje się na obszarze ochrony Natura 2000. Nie wykazano również w ocenie skarżących wystąpienia działań mogących negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszarów Natura 2000. Wskazano natomiast, że realizacja decyzji wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, do którego wydania uprawniony jest organ architektoniczno-budowlany, nie zaś organy ochrony środowiska. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Z akt administracyjnych wynika, że działka o nr ew. [...] w obrębie K., o powierzchni 0,42 ha, stanowi współwłasność T. O. i A. O. Działka położona jest przy granicy W. Parku Narodowego, w jego otulinie. Jednocześnie przedmiotowa działka leży na terenie specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 Ostoja W. kod: [...] oraz w strefie ochronnej Jeziora S.. Organy w przedmiotowej sprawie w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz wiedzę posiadana z urzędu ustaliły, że przedmiotowa działka nr ew. [...] w obrębie K. położona jest w granicach obszaru Natura 2000 Ostoja W. kod: [...]. Obszar ten został utworzony w listopadzie 2007 r., a w kwietniu 2009 r. uległy zmianie jego granice. Jeżeli skarżący w sposób skuteczny chce zakwestionować ustalenia organów w tym zakresie musi w sposób merytoryczny odnieść się do tych ustaleń, wykazując, że przedmiotowa działka znajduje się poza granicami obszaru Natura 2000 Ostoja W. kod: [...]. Formą ochrony przyrody są m.in. obszary Natura 2000 – art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220, ze zm.). Na przedmiotowej działce nr ew. [...] w obrębie K., położonej w granicach obszaru Natura 2000 Ostoja W. kod: [...], z uwagi na treść art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie podlega ograniczeniu działalność związana z utrzymaniem urządzeń i obiektów służących bezpieczeństwu przeciwpowodziowemu oraz działalność gospodarcza, rolna, leśna, łowiecka i rybacka, a także amatorski połów ryb, jeżeli nie oddziałuje znacząco negatywnie na cele ochrony obszaru Natura 2000. Z powyższego wynika, że wykonywanie działalności gospodarczej oraz innych rodzajów działalności związanych z korzystaniem ze środowiska w zakresie wskazanym w ww. przepisie jest dozwolone. Działalność ta podlega jedynie pewnym ograniczeniom wynikającym z konieczności ochrony składników środowiska przyrodniczego z racji występowania których, został wyznaczony obszar Natura 2000. Z kolei art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zawiera generalną regułę, zgodnie z którą istnieje zakaz podejmowania działań mogących w istotny sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także negatywnie wpłynąć na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000. Natomiast w art. 34 ust. 1 i art. 35a ustawy o ochronie przyrody przewidziano możliwość odstąpienia od generalnej reguły określonej w art. 33 ust. 1. W przypadku podjęcia działań bez uzyskania zezwolenia, o których mowa w art. 34, lub decyzji, o której mowa w art. 35a, stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody regionalny dyrektor ochrony środowiska, a na obszarach morskich - dyrektor właściwego urzędu morskiego, nakazuje ich natychmiastowe wstrzymanie i podjęcie w wyznaczonym terminie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu danego obszaru, jego części lub chronionych na nim gatunków. Z powyższego wynika, że instytucję z art. 37 ustawy o ochronie przyrody można zastosować wtedy gdy wystąpią kumulatywnie dwie przesłanki: podjęcie działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszaru znajdującego się na liście, o której mowa a art. 27 ust. 3 pkt 1 oraz podjęcie tych działań bez zezwolenia, o którym mowa w art. 34, lub decyzji , o której mowa w art. 35a ww. ustawy. Oznacza to, że przepis art. 37 ustawy o ochronie przyrody może być zastosowany jedynie w przypadku, gdy przed realizacją danego przedsięwzięcia nie uzyskano jednej z ww. decyzji, czyli, zgodnie z art. 34 tejże ustawy, decyzji zezwalającej na realizację planu lub działania, mogącego mieć znacząco negatywny wpływ na cele ochrony obszaru Natura 2000, jeżeli za jego realizacją przemawia nadrzędny interes publiczny i brak jest rozwiązań alternatywnych, lub, zgodnie z art. 35a ww. ustawy, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska, w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z ustaleń organów dokonanych w toku postępowania administracyjnego wynika, że na działce nr ew. [...] T. O. i A. O. planowali budowę zajazdu turystycznego. W toku procedury uzyskiwania pozwolenia na budowę Wójt Gminy S. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz opracowania raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Teren przedmiotowej działki stanowił obszar podmokły (mokradło) z bujną roślinnością hydrofilną i stanowił miejsce rozrodu kumaka nizinnego, dla którego ochrony wyznaczono obszar ochrony Natura 2000 Ostoja W. kod: [...]. Na terenie działki zostały przeprowadzone prace ziemne polegające na nawiezieniu warstwy ziemi i żwiru, co doprowadziło do zniszczenia znajdującego się na tym terenie mokradła, które stanowiło siedlisko chronionego kumaka nizinnego będącego przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000 Ostoja W. Bezspornym jest, że na podjęcie tych działań skarżący nie uzyskali zezwolenia, o którym mowa w art. 34 lub decyzji, o której mowa w art. 35a ustawy o ochronie przyrody. W ocenie Sądu, organy w toku postępowania wykazały również, że podjęte działania należy uznać za mogące znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony ww. obszaru Natura 2000. Przed dokonaniem tych prac prowadzone były badania i obserwacje przez pracowników W. Parku Narodowego, które wykazały, że na terenie działki nr ew. [...] występuje wiele cennych gatunków organizmów w tym: wawrzynek wilcze łyko, kukułka krwista, Kisielnica wierzbowa, kumak nizinny, żaba moczarowa, żaba jeziorowa, ropucha szara, żaba trawna. Organy ustalając stan faktyczny istniejący na działce przed dokonaniem prac ziemnych, miały prawo oprzeć się na informacjach uzyskanych od W. Parku Narodowego. Informacje te, znajdujące się m.in. w piśmie Dyrektora W. Parku Narodowego z dnia 28 lipca 2009 r. są szczegółowe i wiarygodne. Potwierdzeniem znacząco negatywnego oddziaływania wykonanych prac ziemnych na cele ochrony obszaru Natura 2000 Ostoja W. kod: [...] jest choćby fakt, że biegły M. A. w swojej opinii z lipca 2011 r., podczas badań przeprowadzonych w maju 2011 r., nie stwierdził na terenie przedmiotowej działki występowania kumaka nizinnego. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżących, organ wykazał, że w sprawie zostały spełnione przesłanki pozwalające na zastosowanie sankcji wymienionych w art. 37 ustawy o ochronie przyrody. Z przepisu tego wynika, że po spełnieniu przesłanek w nim wymienionych, regionalny dyrektor ochrony środowiska nakazuje natychmiastowe wstrzymanie działań i podjęcie w wyznaczonym terminie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu danego obszaru, jego części lub chronionych na nim gatunków. W przedmiotowej sprawie organ nakazał podjęcie niezbędnych czynności w celu przywrócenia stanu poprzedniego terenu poprzez: usunięcie całej warstwy nawiezionego żwiru i ziemi z terenu działki do poziomu gruntu macierzystego oraz wykonanie dwóch oczek wodnych dla płazów o łącznej powierzchni ok. 200 m², zróżnicowanej głębokości (maksymalnie 1 m), łagodnych brzegach, owalnym kształcie. W ocenie Sądu, przywrócenia stanu poprzedniego terenu przedmiotowej działki, to przywrócenie na niej zasypanego mokradła. Natomiast wykonanie dwóch oczek wodnych dla płazów o określonych parametrach nie jest przywróceniem stanu poprzedniego terenu, gdyż na tym terenie takie oczka wodne nie występowały. Zatem organ w tym zakresie przekroczył dyspozycję art. 37 ustawy o ochronie przyrody. Zasadnie wskazują skarżący, że na wykonanie dwóch oczek wodnych dla płazów o łącznej powierzchni ok. 200 m² wymagane jest pozwolenie budowlane, gdyż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623, ze zm.) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa jedynie oczek wodnych o powierzchni do 30 m². Organ ponownie rozpoznając sprawę ustali zakres czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu terenu przedmiotowej działki odpowiadający dyspozycji art. 37 ustawy o ochronie przyrody. W ocenie Sądu, zarzut skargi naruszenia w sprawie art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisów postępowania administracyjnego nie znajduje uzasadnienia. Z uwagi na fakt, że organ I instancji prowadził również postępowanie w trybie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. nr 75, poz. 493, ze zm.) materiał dowodowy zgromadzony w tym postępowaniu był uprawniony wykorzystać w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37 ustawy o ochronie przyrody. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 135, art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.