IV SA/Wa 280/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi H. C. i B. B. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) listopada 2006 r. nr (...) w przedmiocie uzgodnień środowiskowych I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżących H. C. i B. B. kwoty po 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia (...) listopada 2006 r. Minister Środowiska – działając na podstawie art. 138 § 1 kpa, art. 46 ust. 4 pkt. 2, art. 48 ust. 2 pkt. 1, art. 378 ust. 2 pkt. 1a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.), § 2 ust. 1 pkt. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.) – utrzymał w mocy postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2006 r. o uzgodnieniu, w zakresie ochrony środowiska, przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr (...) sieci (...) na dachu budynku mieszkalnego przy ul. (...) we W., obręb O., na działce nr ew. (...). W uzasadnieniu organ podał, iż planowana inwestycja ma składać się z następujących elementów : masztu antenowego o wysokości ok. 5 m nad kalenicę budynku, posadowionego na budynku o wysokości 8,3 m n.p.t., wyposażenia elektryczno – przesyłowego, trzech anten sektorowych oraz dwóch anten parabolicznych linii radiowych. Minister Środowiska wskazał również, iż na potrzeby postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko sporządzony został, ustawowo wymagany raport pn. "Raport oddziaływania na środowisko", w którym uwzględniono wpływ projektowanych i pracujących już anten na środowisko oraz na zdrowie i życie ludzi. Organ stwierdził, iż z powyższego raportu wynika, że emisja pół elektromagnetycznych, będąca efektem eksploatacji opisanej stacji bazowej nie przekroczy w środowisku dopuszczalnych norm, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, w wysokości 0,1 W/m ². Minister Środowiska podniósł także, że raport został wykonany zgodnie z wymogami określonymi w art. 52 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, a ponadto wynika z niego, iż w bezpośrednim otoczeniu przedmiotowej stacji bazowej znajdują się tereny warsztatu samochodowego, budynki gospodarcze i hale magazynowe o wysokości 4 – 7 m n.p.t.; nie ma natomiast budynków o wysokości ponad 9 m n.p.t. zaś w odległości około 75 m na zachód znajduje się gimnazjum. Organ wskazał również, iż przedmiotowa stacja spełni wymogi przewidziane w ustawie o ochronie środowiska, zatem nie będzie źródłem ponadnormatywnych oddziaływań na środowisko i nie będzie stanowić zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi. W ocenie Ministra Środowiska nie ma potrzeby tworzenia w przestrzeni obszarów ograniczonego użytkowania, a ludzie bez ograniczeń mogą przebywać na poziomie terenu. Organ stwierdził zatem, że postanowienie Wojewody (...) wydane jest zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i w tej sytuacji nie ma podstaw do odmowy uzgodnienia warunków do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Minister Środowiska – powołując się na przepis art. 122 a ustawy Prawo ochrony środowiska – wskazał, iż istnieje obowiązek wykonywania pomiarów pól elektromagnetycznych. W skardze na powyższe postanowienie H. C. oraz B. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i postanowienia je poprzedzającego oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., nr 129, poz. 902 ze zm.) ponieważ rozpoznano wniosek o uzgodnienie i wydano postanowienie w przedmiocie uzgodnienia jedynie w oparciu o przedłożony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, podczas gdy organ występujący o uzgodnienie winien przedłożyć wraz z raportem wniosek o wydanie decyzji, projekt decyzji oraz wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podnieśli również zarzut naruszenia art. 7 i 77 kpa, polegający na niedostatecznym i niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i oparciu się przy rozpoznaniu sprawy wyłącznie na powierzchownej analizie treści raportu o oddziaływaniu na środowisko, wskutek czego – zdaniem skarżących – nie dostrzeżono istotnych braków i błędów raportu oraz przyjęto jako własne nieprawidłowe dane dotyczące kręgu osób będących stronami i nie dokonano własnych ustaleń w tym zakresie. Naruszenie wskazanych wyżej przepisów polegało również – zdaniem skarżących – na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego w toku postępowania uzgodnieniowego i błędnym przyjęciu, iż zasięg oddziaływania inwestycji wynosi 24 metry, podczas gdy ocena okoliczności sprawy świadczy o tym, że zasięg ten wynosi 33 metry. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów art. 10 § 1 kpa, które polegało na niezapewnieniu uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wszystkim osobom będącym stronami w rozumieniu art. 28 kpa, a w szczególności właścicielce nieruchomości znajdującej się w zasięgu oddziaływania inwestycji. Skarżący wskazali także na naruszenie art. 124 § 1 kpa wyrażające się w podpisaniu postanowienia przez osobę nieuprawnioną – zastępcę dyrektora departamentu w Ministerstwie, podczas gdy zgodnie z § 1 zarządzenia nr 86 Ministra Środowiska z dnia 27 grudnia 2005 r. oraz § 1 pk. 2 i 6 zarządzenia nr 15 Ministra Środowiska z dnia 18 kwietnia 2006 r., do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Ministra oraz do podpisywania pism wyrażających stanowisko Ministra Środowiska w zakresie nadzoru oraz monitorowania zadań wykonywanych przez komórki organizacyjne Ministerstwa Środowiska są uprawnieni wyłącznie sekretarz stanu i podsekretarze stanu. W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż podstawą uzgodnienia był wyłącznie raport o oddziaływaniu na środowisko, natomiast nie poddano analizie wniosku o wydanie decyzji, projektu decyzji, jak również nie odniesiono się do kwestii związanych z planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżących rozstrzygnięcie w tym zakresie jest niepełne, oparte jedynie na części wymaganych prawem materiałów, natomiast przedłożenie wyłącznie raportu nie mogło być podstawą do wydania decyzji czy postanowienia o uzgodnieniu. Argumentując naruszenie przez art. 10 § 1 kpa skarżący wskazali, iż obowiązkiem organu było ustalenie w oparciu o wniosek i załączone dokumenty, kto jest stroną tego postępowania. W ocenie skarżących nieruchomość K. D. znajduje się w zasięgu oddziaływania promieniowania elektromagnetycznego o ponadnormatywnej gęstości mocy, niezależnie od tego czy zasięg wynosi 24 m, czy 33 m. Skarżący wskazali, iż z tego względu K. D. przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ponadto zarzucono, iż wbrew twierdzeniom Ministra Środowiska, zawartym w zaskarżonym postanowieniu, w bezpośrednim otoczeniu stacji i zasięgu oddziaływania promieniowania znajdują się budynki o wysokości ponad 9 m n.p.t. Podniesiono również, iż w bezpośrednim otoczeniu stacji nie znajdują się jedynie tereny warsztatu samochodowego, budynki gospodarcze i hale magazynowe o wysokości 4 – 7 m. n.p.t., natomiast na działkach bezpośrednio przylegających do nieruchomości, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja znajdują się domy jednorodzinne skarżących. W tym zakresie wskazano, iż dom mieszkalny H. C. i Z.C. położony jest ok. 10 m od budynku, w którym ma zostać zainstalowana stacja bazowa i na którym mają zostać umieszczone anteny. Kolejny zarzut skarżących dotyczył braku wskazania w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko okoliczności, czy rozbudowa przez skarżących ich budynków poprzez nadbudowanie wyższych kondygnacji do poziomu 9 – 10 m n.p.t. bądź wyżej, nie będzie skutkowało narażeniem ludzi na emisję i oddziaływanie promieniowania elektromagnetycznego o ponadnormatywnej mocy. W ocenie skarżących organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie powinny przed wydaniem postanowień w przedmiocie uzgodnienia wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia raportu, bowiem perspektywa wskazanej wyżej rozbudowy jest realna i powinna zostać uwzględniona również w raporcie. Ponadto niezgodnie z treścią art. 52 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., nr 129, poz. 902 ze zm.) nie uwzględniono w raporcie kwestii oddziaływania przedsięwzięcia, na etapach jego realizacji i eksploatacji. Nie odniesiono się bowiem do argumentu w zakresie ograniczenia praw skarżących, które miało polegać na braku możliwości należytego korzystania z nadbudowanych budynków. Skarżący podali również, iż organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do zarzutów sformułowanych w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, dotyczących niespójności w wydanych – w oparciu o ten sam raport – postanowieniach w przedmiocie uzgodnień. Z postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia (...) lipca 2006 r. , uzgadniającego pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych przedsięwzięcie polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wynika, iż pole elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż dopuszczalne dla stacji będzie występować w maksymalnym zasięgu do 33 m od anten, natomiast zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienia przewidują, iż zasięg pól elektromagnetycznych będzie wynosił 24 m. Opisana różnica 9 m ma istotne znaczenie, choćby dla ustalenia kręgu osób, którym przysługuje przymiot strony z uwagi na zasięg oddziaływania inwestycji. Skarżący podnieśli także, iż nie zostało im doręczone postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) października 2006 r., prostującego oczywistą omyłkę pisarską. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu skarżącego odnośnie naruszenia przez organ art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska Minister Środowiska wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się wniosek o wydanie decyzji, natomiast brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na który powołuje się Prezydent W. oznacza, iż nie ma obowiązku dołączania do prośby o dokonanie uzgodnienia wypisu i wyrysu z miejscowego planu, co wyraźnie wynika z brzmienia art. 48 ust. 3 pkt. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Organ wskazał również, iż przepisy w/w ustawy nie wymagają przedłożenia bądź uzgadniania projektu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa oraz nieustalenia prawidłowego kręgu uczestników postępowania organ podniósł, iż nie jest on zasadny. K. D. nie posiada, bowiem statusu strony w postępowaniu, gdyż jej działki znajdują się poza strefą ponadnormatywnego oddziaływania planowanej inwestycji. Organ nie podzielił również stanowiska skarżących, dotyczącego podpisania postanowienia przez osobę nieuprawnioną. W tym aspekcie podniósł, iż z zarządzenia nr 86 Ministra Środowiska z dnia 27 grudnia 2005 r. oraz § 1 pkt. 2 i 6 zarządzenia nr 15 Ministra Środowiska z dnia 18 kwietnia 2006 r. wynika, iż uprawnionymi do tego osobami są sekretarz i podsekretarz stanu. Są to osoby uprawnione do podpisywania w imieniu Ministra decyzji administracyjnych, natomiast w niniejszej sprawie organy wydały postanowienia, a nie decyzje. Organ wskazał również, iż wydane w sprawie postanowienie nie może być również traktowane jako pismo wyrażające stanowisko Ministra Środowiska w zakresie nadzoru oraz monitorowania zadań wykonywanych przez komórki organizacyjne Ministerstwa Środowiska. Organ podał także, iż skarżone postanowienie zostało podpisane przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Ocen Oddziaływania na Środowisko, na podstawie pełnomocnictwa Ministra Środowiska z dnia 27 kwietnia 2006 r., z którego wynika (pkt. 2 lit. f), iż wskazana wyżej osoba jest upoważniona do podpisywania w imieniu ministra aktów administracyjnych dotyczących orzecznictwa administracyjnego w zakresie ochrony środowiska przed falami elektromagnetycznymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. /, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. /, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna, co w konsekwencji prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia, chociaż nie wszystkie podniesione w skardze zarzuty są uzasadnione. Przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia organ prowadzący postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dokonuje uzgodnień warunków realizacji przedsięwzięcia z właściwymi organami zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). W przedmiotowym postępowaniu na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska warunki realizacji przedsięwzięcia uzgodnione zostały z Wojewodą (...) jako organem ochrony środowiska właściwym w oparciu o art. 378 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy. Zgodnie z art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2, ustawy Prawo ochrony środowiska organ występujący o uzgodnienie, w przedmiotowej sprawie Prezydent W., obowiązany był przedłożyć organowi uzgadniającemu: wniosek o wydanie decyzji oraz raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W piśmie z dnia 13 czerwca 2006r., stanowiącym wniosek o uzgodnienie, zawarta jest informacja, iż przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie z treści tego pisma wynika, że do Wojewody (...) jako organu uzgadniającego inwestycję w zakresie ochrony środowiska w załączeniu przesyłane są m. in. wniosek i raport oddziaływania na środowisko. W nadesłanych do Sądu aktach administracyjnych znajduje się kopia wniosku inwestora "(...)" S.A. z dnia 29 marca 2006r. do Prezydenta W. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W aktach znajduje się również uzupełnienie tego wniosku pismem inwestora z dnia 9 czerwca 2006r. Powyższe wskazuje na niezasadność zarzutu skargi naruszenia w toku postępowania administracyjnego art. 48 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. W aktach administracyjnych znajdują się dwa załączniki graficzne do raportu o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia przedstawiające przewidywany zasięg obszarów o gęstości mocy promieniowania > 0,1 W/m² od anten dyfuzyjnych i radiolinii. Jeden z tych załączników graficznych stanowi korektę załącznika graficznego sporządzonego do raportu. Z jednego opracowania graficznego wynika, że pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż dopuszczalne dla przedmiotowej stacji będą występować w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi w maksymalnym zasięgu do 24 m od anten na wysokości powyżej 9,8 m n.p.t. Natomiast z załącznika graficznego stanowiącego korektę opracowania graficznego dołączonego do raportu wynika, iż obszary o ponadnormatywnej gęstości mocy promieniowania elektromagnetycznego > 0,1 W/m² pojawią się do maksymalnej odległości 33 m od anten na wysokości powyżej 9,8 m n.p.t. Z zaskarżonego postanowienia nie wynika, dlaczego organ przyjął, że zasięg anten Kathrein 742270 60 stopni i 300 stopni będzie wynosił maksymalnie 24 m w płaszczyźnie poziomej a nie 33 m jak wynika z korekty załącznika graficznego do raportu. Okoliczność ta wymaga wyjaśnienia. Zgodnie z obowiązującą zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizacja tej zasady określona jest w art. 77 § 1 kpa, który nakazuje organom administracji wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i na tej podstawie ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem tej zasady. W tej sytuacji słuszny jest zarzut skarżących niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego w toku postępowania uzgodnieniowego. Rozpoznając ponownie sprawę organ ustali, jaki jest faktyczny zasięg promieniowania elektromagnetycznego > 0,1 W/m² projektowanych anten w płaszczyźnie poziomej. Organ przeanalizuje, czy te ustalenia są zgodne z częścią tekstową raportu i czy w związku z tym wszyscy właściciele nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji mają zapewniony udział w postępowaniu uzgodnieniowym. Jak już wyżej wskazano, art. 48 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska wskazuje jakie dokumenty powinien przedłożyć organ występujący o uzgodnienie. W przedmiotowej sprawie, skoro z informacji Prezydenta W. wynika, że na terenie, na którym ma być zrealizowana planowana inwestycja nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to uzgodnienie warunków decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dokonywane jest w oparciu o wniosek o wydanie decyzji i raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast obowiązujące przepisy nie przewidują uzgadniania projektu decyzji. Stąd zarzut skargi w tym zakresie jest niezasadny. Realizacja planowanego przedsięwzięcia nie może ograniczać skarżących w ich prawie własności poprzez możliwość nadbudowy ich budynków. Zmiana sytuacji w terenie może spowodować konieczność zmiany warunków technicznych funkcjonowania zamontowanych anten. Zapis dotyczący tej sytuacji, gwarantujący ochronę interesów osób trzecich winien się znaleźć w treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Natomiast podniesienie tego zarzutu na etapie postępowania uzgodnieniowego jest przedwczesne. Sąd nie znalazł również podstaw do uznania za zasadny zarzutu naruszenia art. 124 § 1 kpa poprzez podpisanie zaskarżonego postanowienia przez osobę nieuprawnioną. Zaskarżony akt jest postanowieniem a nie decyzją administracyjną, którą w imieniu Ministra Środowiska zgodnie z powołanymi przez skarżących przepisami mogą podpisać sekretarz i podsekretarz stanu. Sąd uznał wyjaśnienia organu, iż Zastępca Dyrektora Departamentu Ocen Oddziaływania na Środowisko jest upoważniony do podpisywania w imieniu ministra aktów administracyjnych dotyczących orzecznictwa administracyjnego w zakresie ochrony środowiska przed falami elektromagnetycznymi. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w/w ustawy.