IV SA/Wa 2800/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędzia WSA Kaja Angerman po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 6 kwietnia 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Burmistrza [...] na postanowienie Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieuzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego na rzecz Burmistrza [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem organ administracji, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy postanowienie Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...] (dalej jako "Szef Sztabu Wojewódzkiego") z [...] 2017 r. o odmowie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] we wsi [...] w Gminie [...], zwanego "Planem". W uzasadnieniu wskazano m.in., że: - na etapie zgłaszania wniosków do Planu Szef Sztabu Wojewódzkiego poinformował, pismem z 26 lutego 2016 r., że obszar objęty Planem znajduje się w pasie ograniczeń budownictwa wysokościowego i przemysłowego, ustanowionych decyzjami lokalizacyjnymi, wydanymi przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów: - nr [...] z [...] maja 1976 r. dla obiektu technicznego jednostki wojskowej Nr [...] ([...] – [...]); - nr [...] z dnia [...] maja 1976 r. dla obiektu technicznego w kompleksie wojskowym Nr [...]([...] – [...]), zwanych dalej "decyzjami lokalizacyjnymi", - Szef Sztabu Wojewódzkiego złożył wnioski o: - wprowadzenie do Planu ograniczeń w zagospodarowaniu i wykorzystaniu terenów wokół kompleksów wojskowych: Nr [...] [...] ([...]) oraz Nr [...][...], wynikających ze wskazanych decyzji lokalizacyjnych; - skonsultowanie planu z Komendantem Zespołu Zarządzania Wsparcia Teleinformatycznym w [...] - ze względu na obecność na obszarze objętym Planem infrastruktury teletechnicznej [...], - 17 maja 2017 r., Burmistrz Miasta [...], zwany dalej "organem gminy" - na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) - zwrócił się po raz pierwszy do Szefa Sztabu Wojewódzkiego o uzgodnienie Planu, jednak ten - postanowieniem z [...] maja 2017 r. - uznał Plan za nieuzgodniony z powodu nieuwzględnienia wniosków, zawartych w piśmie z 26 lutego 2016 r., - 26 czerwca 2017 r. organ gminy przesłał Plan do uzgodnienia ponownie, - Szef Sztabu Wojewódzkiego zwrócił się o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie do Dyrektora Biura Infrastruktury Specjalnej (pismo z 30 czerwca 2017 r.) - zgodnie z decyzją Nr [...] Ministra Obrony Narodowej z [...] września 2015 r. w sprawie realizacji w resorcie obrony narodowej zadań z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego (Dz.Urz. MON poz. [...]); w piśmie z [...] 2017 r. Dyrektor Biura Infrastruktury Specjalnej, przedstawiając stanowisko resortu obrony narodowej, zaopiniował Plan negatywnie, z powodu nieuwzględnienia w nim ograniczeń w zagospodarowaniu i wykorzystaniu terenów wokół kompleksów wojskowych: Nr [...] [...] ([...]) oraz Nr [...] [...], wynikających z decyzji lokalizacyjnych; stanowisko to oraz wnioski Szefa Sztabu Wojewódzkiego stanowią podstawę postanowienia z [...] 2017 r., - w zażaleniu organu gminy zarzucono m.in.: - błędne uznanie, że pozytywne uzgodnienie Planu może być warunkowane uwzględnieniem wniosków resortu obrony narodowej, zgłoszonych pismem z 26 lutego 2016 r., gdy nie znajdują to oparcia w przepisach obowiązującego prawa, w tym również w zakresie możliwości oddziaływania na akty planistyczne; - niezasadne przyjęcie, że decyzje lokalizacyjne z [...] maja 1976 r. rodzą jakiekolwiek skutki prawne - w tym, w szczególności, mogące wywołać konieczność ingerencji w obowiązujące akty planistyczne, - zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie, - nie podzielono zarzutu, jakoby stanowisko - wyrażone w postanowieniu z [...] 2017 r. - było całkowicie nieuzasadnione i nie znajdowało oparcia w obowiązujących przepisach prawa, - w procesie przyjęcia Planu organy wojskowe i organ gminy są obowiązani przestrzegać postanowień decyzji lokalizacyjnych, ustanawiających ograniczenia w zagospodarowaniu i wykorzystaniu terenów wokół kompleksów wojskowych: Nr [...] [...] ([...]) oraz Nr [...][...]; przesądza to art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiący "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem"; takie przepisy odrębne zawierają przywołane, nadal obowiązujące, decyzje lokalizacyjne;. - orzecznictwo sądowo-administracyjne dotyczące obowiązywania i wywoływania skutków prawnych przez decyzje lokalizacyjne Komisji Planowania przy Radzie Ministrów, wydane w oparciu o uchwalę Nr 109 Rady Ministrów z dnia 29 maja 1971 r. w sprawie lokalizacji inwestycji (M.P. Nr 31, poz. 198), nie jest jednolite; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 655/16, stwierdził: "Decyzja lokalizacyjna, taka jak została wydana przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów (Nr [...]) w dniu [...] maja 1978 r. (powinno być – "[...] maja 1976 r."), nie została wymieniona w treści art. 87 ust. 1 Konstytucji wśród źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. (...) brak jest również podstaw do uznania jej za akt ograniczający prawo własności w rozumieniu art. 64 ust. 3 Konstytucji." (powoływany w zażaleniu); inaczej stwierdził jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w uzasadnieniu wyroku z 29 maja 2013 r. (sygn. akt lI SA/Bd 313/13): "decyzja lokalizacyjna może być, jak wskazano na wstępie rozważań prawnych, źródłem ograniczeń prawa własności, o których mowa w art 64 ust. 3 Konstytucji RP, albowiem decyzja ustalająca tereny zamknięte i ich strefy ochronne oraz ograniczenia w nich obowiązujące ma swoje umocowanie w źródłach powszechnie obowiązującego prawa, tj. we wskazanych wyżej regulacjach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (...). Wydana zaś w sprawie decyzja lokalizacyjna nie została wyeliminowana z obrotu prawnego."; w świetle tego wyroku nie jest miarodajny następujący argument strony skarżącej: "brak jest podstaw do uznania, że decyzja lokalizacyjna Komisji Planowania przy Radzie Ministrów Nr [...] z dnia [...] maja 1976 r. rodzi jakiekolwiek skutki prawne, w tym w szczególności mogące wywołać konieczność ingerencji w obowiązujące akty planistyczne." (z powołaniem na pismo Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r.), - nie jest również miarodajny argument zażalenia: "Minister Infrastruktury i Budownictwa, postanowieniem z dnia [...] kwietna 2017 r [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia w trybie art. 161 § 1 K.p.a. decyzji lokalizacyjnej Nr [...] Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z dnia [...] maja 1976 r., w uzasadnieniu wskazując, iż decyzja ta nie nosi znamion decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 104 w zw. z art. 1 pkt 1 K.p.a."; powyższe postanowienie nie uznaje bowiem przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej za decyzję administracyjną; jednak - w uzasadnieniu do tego postanowienia - przyznano: "W wyroku z dnia 29 maja 2013 r.. sygn. akt II SA/Bd 313/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał decyzję lokalizacyjną wydaną przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów za decyzję ustalająca teren zamknięty i jego strefę ochronną w rozumieniu obecnie obowiązujących przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego."; w obecnym stanie prawnym tereny zamknięte - zgodnie z art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (aktualnie opubl. w Dz.U. z 2017 r. poz. 2101) - są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji; natomiast strefy ochronne terenu zamkniętego, jak stanowi art. 4 ust. 3 oraz art. 15 ust. 3 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, - organ gminy, sporządzający dokument planistyczny obejmujący swoim zasięgiem strefy ochronne, uwzględnia ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów w nich obowiązujące, zgodnie ze zgłaszanymi potrzebami organów wojskowych; w przedmiotowej sprawie wymóg ten był przedmiotem wniosku Szefa Sztabu Wojewódzkiego, sformułowanego w piśmie z 26 lutego 2016 r., - uwzględniając to, nie można zgodzić się z oceną organu gminy, że omawiany wniosek został uwzględniony w granicach obowiązującego prawa, czego Szef Sztabu Wojewódzkiego nie wziął pod uwagę w trakcie uzgadniania Planu; wnoszący zażalenie przyznaje bowiem: - w pierwszym projekcie wysokość zabudowy (do której odnoszą się decyzje lokalizacyjne) wynosiła 12 m; - postanowienia w powyższym zakresie zostały zmienione, ze względu na równoczesną odmowę uzgodnienia Planu przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - wskazał on na konieczność ograniczenia wysokości zabudowy mieszkaniowej do maksymalnie 8,5 m a usługowej do 10 m; wysokość zabudowy została ograniczona do wysokości wskazanej przez ten organ, - zmiana ta sprawiła, że Plan spełniał również wymagania decyzji lokalizacyjnych, na które powołuje się Szef Sztabu Wojewódzkiego; nie są jednak miarodajne argumenty organu gminy, że: - jedynym terenem, na którym nie została ograniczona wysokość to teren oznaczony w Planie jako 01.MN/U; - powyższe wynika z obecnie obowiązującego planu miejscowego, w którym dopuszczona została wysokość 12 m. a Plan ten został sporządzony zgodnie z wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tym samym pozytywnie przeszedł etap wszystkich uzgodnień, - uzgadniany Plan dokonuje bowiem na nowo ustaleń wysokości zabudowy na wskazanym terenie; w tym zakresie musi spełniać wymagania decyzji lokalizacyjnych, - za niezasadny uznano natomiast drugi warunek zawarty w postanowieniu Szefa Sztabu Wojewódzkiego i piśmie z 26 lutego 2016 r.; wymóg konsultacji Planu z Komendantem Zespołu Zarządzania Wsparcia Teleinformatyczngo nie wynika z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 12 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 lutego 2017 r. w sprawie wojewódzkich sztabów wojskowych i wojskowych komend uzupełnień (Dz.U. poz. 626); warunek ten jest jednak zawarty wyłącznie w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia; oznacza to, że rozstrzygnięcie postanowienia jest prawidłowe w świetle powyższych argumentów, dotyczących konsekwencji dla Planu obowiązywania decyzji lokalizacyjnych. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 87 Konstytucji RP, przez uznanie zapisów decyzji lokalizacyjnych ustanawiających ograniczenia w zagospodarowaniu i wykorzystaniu terenów wokół kompleksów wojskowych: [...] ([...]) oraz [...] dla obiektu technicznego jednostki wojskowej [...]-[...] oraz dla obiektu technicznego w kompleksie wojskowym [...]-[...] za wiążące; tymczasem nie posiadają one mocy powszechnie obowiązującej,  - art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że decyzje lokalizacyjne mogą być źródłem ograniczeń prawa własności nieruchomości, - art. 1 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że zakres aktualnych potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa, konieczny do uwzględnienia w planie miejscowym, jest wyznaczony ustaleniami decyzji lokalizacyjnych, - art. 6 ust. 2 pkt 1, w zw. z ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez przyjęcie, jakoby wniosek organu uzgadniającego miał być oceniany także w zakresie decyzji lokalizacyjnych, ustanawiających ograniczenia w zagospodarowaniu i wykorzystaniu terenów wokół kompleksów wojskowych, - art. 6 K.p.a. przez naruszenie zasady legalizmu, wobec uznania mocy wiążącej decyzji lokalizacyjnych, bez wskazania normy prawa materialnego, - art. 107 § 3, art. 124 § 2 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez brak w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia prawnego i faktycznego - zasadnego i logicznego wywiedzenia mocy obowiązującej decyzji lokalizacyjnych, jako mogących rzutować na akty planistyczne. Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie; choć zajęcie przez Sąd stanowiska, co do części zarzutów byłoby przedwczesne. Sprawa nie została bowiem w istotnym zakresie wyjaśniona w toku postępowania przed organami administracji publicznej. Spór w danej sprawie sprowadza się do odmiennej oceny, czy wydane w latach siedemdziesiątych poprzedniego wieku decyzje lokalizacyjne stanowią nadal źródło prawa - kreują uprawnienia i obowiązki organów administracji publicznej oraz obywateli, m.in. w kontekście przyjmowania określonych rozwiązań w planie miejscowym. Odnsoząc się do tego problemu trzeba wskazać, co następuje. Wyczerpujący – zamknięty katalog źródeł prawa o charakterze normatywnym kreuje obecnie Konstytucja R.P. Poza wymienionymi tam aktami o charakterze normatywnym (zawierającymi reguły o charakterze abstrakcyjnym), źródłem praw i obowiązków mogą być także, wydawane w granicach prawa, rozstrzygnięcia o charakterze indywidualnym, określane mianem decyzji administracyjnych oraz – w zakresie przewidzianym wprost w konkretnych ustawach - akty o charakterze planistycznym. Wobec formułowanej na etapie zażalenia argumentacji organu gminy, wywodzącego, że wydane uprzednio decyzje lokalizacyjne nie mogły stanowić aktualnie źródła praw i obowiązków, rolą organu odwoławczego było zajęcie stanowiska w tej kwestii, co do meritum oraz stosowne, prawne uzasadnienie swej argumentacji. Należało mianowicie wskazać, czy orzeczenia w przedmiocie lokalizacji wydane w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku stanowiły w istocie akty indywidualne, czy też - pomimo określenia ich przez ówczesnego prawodawcę mianem decyzja - miały charakter aktu normatywnego. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że w procedurach budowlanych - jak i w ramach innych regulacji, związanych z gospodarowaniem przestrzenią – prawodawca przez szereg lat posługiwał się pojęciem decyzji dla nazwania aktów, określających zasady gospodarowania na pewnych obszarach. Dotyczyło to zarówno określenia tzw. stref ochronnych dla obiektów budowlanych, jak i np. tworzenia tego rodzaju obszarów z uwagi na wymagania ochrony środowiska (także określanych mianem "strefy ochronne"). Od praktyki tej odstąpiono dopiero w końcu lat 80 oraz w latach 90 ubiegłego wieku. Niejako spuścizną ówczesnej praktyki jest utrzymana w systemie prawnym reguła ustanawiania terenów zamkniętych aktem określonym mianem "decyzji" – obecnie w myśl art. 4 ust. 2a zd. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jednak nawet w danym przypadku w judykaturze prezentowane jest trafne stanowisko, że pojęciem decyzji określano w danym przypadku w istocie sui generis akt, nie mający charakteru rozstrzygnięcia indywidualnego (tak np. wyrok I OSK 449/10 opubl. w LEX nr 990253 teza 3, dostępny też w CBOSA). Wobec wskazanych uwarunkowań – w tym sformułowanych w zażaleniu zarzutów - rolą organ administracji było wyjaśnienie, jaki charakter miały decyzje lokalizacyjne w kontekście regulacji na dzień ich wydania a następnie wywiedzenie czy - o ile stanowiły one decyzje administracyjne, rozumiane jako rozstrzygnięcia skierowane do konkretnych adresatów - zachowały one moc prawną, na gruncie kolejnych zmian regulacji, dotyczących zasad prowadzenia procesów budowlanych i wydawania orzeczeń w tym przedmiocie. W przypadku uznania, że decyzje lokalizacyjne stanowiły w istocie quasi akty normatywne, np. analogiczne w swej formie do funkcjonującej obecnie instytucji ustanawiania terenów zamkniętych, rolą organu było ustalenie, czy ówcześnie wydane akty - wobec reguł ogólnych bądź szczególnych przepisów przejściowych (z mocy konkretnych regulacji) - zachowały moc a więc rodzą stosowne skutki prawne w kontekście procedur planistycznych. Analogicznie analizy wymaga przesądzenie, czy decyzje lokalizacyjne nie zachowały mocy, jako wiążące akty planistyczne – wobec reguł szczególnych w tym obszarze. Wskazanym wymaganiom nie uczyniono zadość. Nie pozwala to uznać, aby sprawa została rozpoznana w jej kluczowym aspekcie, na etapie rozpatrywania środków odwoławczych (zażalenia). Organ powołał wyłącznie rozbieżne stanowiska, prezentowane w danym zakresie w judykaturze, oraz przywołał tezy, sformułowane w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania z [...] kwietna 2017 r., gdzie wyrażono pogląd, że jedno z orzeczeń, w przedmiocie lokalizacji, nie stanowi w istocie decyzji administracyjnej. Przy tym - w uzasadnieniu powołanego orzeczenia – nie opisano kompleksowo istotnych aspektów stanu prawnego na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej, jak i nie przeprowadzono analizy skutków późniejszych zmian regulacji, dotyczących procesów inwestycyjnych - w tym w zakresie funkcjonowania obszarów o szczególnym statusie (strefy ochronne, tereny zamknięte itd.). Wobec nie zawarcia przez organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonego aktu stosownych rozważań, co do istotnych uwarunkowań formalnych sprawy, przedwczesne byłoby formułowanie ocen w tym zakresie przez Sąd Administracyjny. Prowadziłoby to bowiem do naruszenia reguł instancyjności postępowania administracyjnego - sądowej kontroli działania administracji, gdzie przedmiotem oceny ma być dopiero orzeczenie wydane w następstwie faktycznego rozpoznania sprawy w dwu instancjach. Jeżeli organ ustali, że decyzje lokalizacyjne stanowią obecnie źródło prawa, wskaże, jakie konkretnie ograniczenia wynikają z ich poszczególnych zapisów, gdy chodzi o reguły zagospodarowania terenów objętych strefą ochronną i dokona ich zestawienia z zapisami Planu w kontekście wykazania ich ewentualnej sprzeczności. Jeżeli natomiast organ uzgadniający skonstatuje, że możliwości zabudowy gruntów przyległych do kompleksu wojskowych nie kształtują już decyzje lokalizacyjne, bądź nie zawierają one konkretnego katalogu zakazów lub ograniczeń - nie oznacza to, aby nie był on uprawniony do ewentualnego zakwestionowania konkretnych postanowień Planu, gdy godziłoby to w potrzeby obronności państwa, wobec funkcjonowania w sąsiedztwie terenu objętego Planem kompleksów wojskowych. W myśl art. 2 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1430), umacnianie obronności Rzeczypospolitej Polskiej, przygotowanie mienia narodowego na wypadek wojny oraz wykonywanie innych zadań w ramach powszechnego obowiązku obrony należy do wszystkich organów władzy i administracji rządowej oraz organów samorządu terytorialnego, zaś - wobec treści art. 14 ust. 3 pkt 8 tej ustawy - szczególne zadania w tym zakresie wykonuje szef sztabu wojewódzkiego. Jest on bowiem właściwy w sprawach "udziału w planowaniu przestrzennego zagospodarowania, ze względu na potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa". Pozostaje to w spójności z obowiązkiem dokonywania uzgodnień w procedurze planowania przestrzennego (art. 17 pkt 6 lit. b tiret 4 wobec art. 1 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W takim jednak przypadku, dla wykazania potrzeby wprowadzenia stosownych ograniczeń w planie miejscowym, konieczne byłoby przywołanie konkretnych przesłanek za tym przemawiających - np. co do wysokości zabudowy czy jej oddalenia od granic kompleksu wojskowego. Przy tym - o ile zachodziłaby taka potrzeba – uzasadnienie orzeczenia musi zostać sporządzone z uwzględnieniem reguł, zawartych w przepisach o ochronie informacji niejawnych. Natomiast określenie generalnych reguł, ograniczających możliwości zagospodarowania terenów przyległych do obiektów wojskowych – sui generis obszarów ograniczonego użytkowania, które musiałyby zostać uwzględnione przy przyjmowaniu określonych rozwiązań planistycznych (jak również na etapie wydawania rozstrzygnięć indywidualnych, dotyczących sposobu zagospodarowania gruntów przyległych), bez konieczności każdorazowego wykazywania przesłanek merytorycznych danego ograniczenia - wymaga zawarcia w akcie normatywnym, na szczeblu ustawy, stosownego upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego oraz wskazania tam organu właściwego dla jego wydania. O ile okaże się niezbędne ponowne rozpatrzenie sprawy w jej aspekcie merytorycznym – czy istnieją konkretne przesłanki dla wprowadzenia w Planie konkretnych ograniczeń (np. wysokości zabudowy), inne niż wynikające z pozostawania w obrocie decyzji lokalizacyjnej - dla zachowania reguły dwuinstancyjności postępowania niezbędne będzie wydanie orzeczenia o charakterze kasatoryjnym. Wobec nie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy w kontekście jej uwarunkowań formalnych zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia reguł procedowania organu uzgadniającego, co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy. Mogło mieć to istotny wpływ na jej wynik. Przedwczesna byłaby natomiast ocena przez Sąd zarzutów naruszenie przepisów prawa materialnego, określających granice swobody planistycznej gminy oraz możliwości ingerencji w prawa wykonywania własności, zamieszczonych także w samej Konstytucji. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzeczono jak w pkt I. sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt II sentencji na podstawie art. 200 powyższej ustawy. Zasądzone koszty to kwota uiszczona tytułem wpisu od skargi. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.