IV SA/Wa 2801/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant spec. Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego [...] S.A. z siedzibą w P. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012r., nr [...], wydanym z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pylonu cenowego na stacji paliw [...] przewidzianego do realizacji na terenie działki nr [...] położonej przy drodze krajowej nr [...] (rozbudowywanej do parametrów drogi ekspresowej [...]) w m. [...], gm. [...]. Po rozpoznaniu wniosku z dnia 14 sierpnia 2012 r., [...] S.A. z siedzibą w [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012r., nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] października 2012r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012r., w całości i orzekł o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pylonu cenowego na stacji paliw [...] przewidzianego do realizacji na terenie działki nr [...] położonej przy drodze krajowej nr [...] (rozbudowywanej do parametrów drogi ekspresowej [...]) w m. [...], gm. [...]. Powyższe postanowienie wydane zostało na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 647) i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podał, iż po przeprowadzeniu ponownego postępowania w sprawie ustalono, że postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. dotknięte było wadami formalnymi. Stosownie do art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być jedynie osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Dlatego w przypadku prowadzenia działalności w formie spółki cywilnej pełnomocnikami strony mogą być jedynie wspólnicy spółki cywilnej, nie zaś sama spółka cywilna. Przenosząc powołane wyżej rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzono, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie było prowadzone w stosunku do strony reprezentowanej przez spółkę cywilną, tj. A. Na taki stan rzeczy wskazuje fakt skierowania postanowienia z dnia [...] sierpnia 2012 r., do ww. spółki cywilnej. W związku z tym, iż organ błędnie uznał powołaną spółkę cywilną za pełnomocnika strony (zamiast jej wspólników), zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 33 § 1 k.p.a. Dlatego też Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uchylił zaskarżone postanowienie. Odnosząc się do meritum sprawy organ wskazał, że konieczne jest odmowne załatwienie wniosku dotyczącego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego też organ orzekł o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji polegającej na budowie pylonu cenowego na stacji paliw [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zgodnie z art. 60 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy, uzgodnienie to w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego wymagane jest od zarządcy drogi i dokonywane jest w trybie art. 106 k.p.a. (art. 53 ust. 5 ww. ustawy) w formie postanowienia. Zgodnie z art. 43 ust. 1 Ip. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). obiekty budowlane, a do takich należy przedmiotowy pylon reklamowy, powinny być poza terenem zabudowy usytuowane w odległości 40 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej. Z akt sprawy wynika, iż planowana inwestycja zlokalizowana jest przy drodze krajowej nr [...], rozbudowywanej obecnie do parametrów drogi ekspresowej (przyszła droga [...]). W tym miejscu należy podkreślić, iż ww. rozbudowa odbywa się w oparciu o decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r., Nr [...], na mocy której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej, na odcinku [...] - granica województwa [...], od km [...] do km [...]. Ponadto decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. Jak wynika z porównania linii zabudowy naniesionej na załączniku mapowym w skali 1:500 do przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy z fragmentem projektu wykonawczego ww. rozbudowy drogi krajowej nr [...], przedmiotowy pylon reklamowy znajdowałby się w odległości mniejszej niż 40 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...]. Takie zlokalizowanie przedmiotowego obiektu budowlanego byłoby niezgodne z art. 43 ust. 1 Ip. 2 cyt. ustawy, co należy uznać za niedopuszczalne. Organ podkreślił, iż musiał przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia brać pod uwagę projekt budowlany rozbudowy drogi krajowej nr [...]. Gdyby organ oparł się jedynie na załączniku mapowym do projektu decyzji o warunkach zabudowy, to oznaczałoby to ingerencję w ww. decyzję Wojewody [...]. Ponadto organ dodał, iż przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r., Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005 stwierdza m.in. że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkostwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. W uzasadnieniu stwierdzono, że przedmiotowy podświetlany pylon reklamowy stanowiłby znaczne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez koncentrowanie na sobie uwagi kierowców, a w konsekwencji odwrócenie uwagi od sytuacji panującej na drodze, gdzie uczestnik ruchu drogowego powinien zachować szczególną ostrożność. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o bardzo dużym natężeniu ruchu, jakie występuje także na omawianej drodze. Na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2012r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...] S.A. z siedzibą w [...] reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając postanowieniu naruszenie: 43 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że droga nr [...] na odcinku gdzie planowana jest inwestycja jest drogą ekspresową pomimo, że w dacie wydania postanowienia posiadała status drogi krajowej, a co za tym idzie odległość inwestycji od krawędzi drogi nie musiała wynosić 40 m. Skarżąca wskazała także, że organ niezasadnie uznał, że pylon lokalizowany będzie " poza terenem zabudowy " mimo, że działka [...] jest terenem zabudowanym stacją benzynową a obok niej znajduje się działka zabudowana obiektem gastronomicznym i hotelowym oraz parking a w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się zabudowa wsi [...]. Strona skarżąca wskazała też na naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 81 i art. 85 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego sprawy. Podnosząc powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) -zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pylonu cenowego na stacji paliw [...] przewidzianego do realizacji na terenie działki nr [...] położonej przy drodze krajowej nr [...] (rozbudowywanej do parametrów drogi ekspresowej [...]) w m. [...], gm. [...]. Jako powód odmowy wskazano, że zgodnie z art. 43 ust. 1 Ip. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). obiekty budowlane, a do takich należy przedmiotowy pylon reklamowy, powinny być poza terenem zabudowy usytuowane w odległości 40 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej. Prawidłowe ustalenie kategorii drogi, przy której planowana jest inwestycja ma zatem podstawowe znaczenie w sprawie bowiem od rodzaju drogi zależy dopuszczalna odległość od krawędzi drogi lokalizacji pylonu. Organ podał w uzasadnieniu, iż planowana inwestycja zlokalizowana jest przy drodze krajowej nr [...], rozbudowywanej obecnie do parametrów drogi ekspresowej (przyszła droga [...]). Wskazano, że ww. rozbudowa odbywa się w oparciu o decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r., Nr [...], na mocy której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej, na odcinku [...] - granica województwa [...], od km [...] do km [...]. Ponadto decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. Organ podkreślił, że przedmiotowy pylon reklamowy znajdowałby się w odległości mniejszej niż 40 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...]. Takie zlokalizowanie przedmiotowego obiektu budowlanego byłoby niezgodne z art. 43 ust. 1 Ip. 2 cyt. ustawy, co należy uznać za niedopuszczalne. W tym miejscu stwierdzić należy, że stanowisko organu uzgadniającego jest błędne. Fakt wydania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę drogi do parametrów drogi ekspresowej nie oznacza, że dotychczasowa droga krajowa przez sam fakt wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zmieniła swój status i stała się drogą ekspresową. Sąd stwierdza zatem, że postanowienie organu uzgadniającego oparte zostało na błędnych ustaleniach faktycznych. Organ nie wyjaśnił również, na jakiej podstawie przyjął, że pylon zlokalizowany będzie " poza terenem zabudowy " mimo, że, jak podaje strona, działka [...] jest terenem zabudowanym stacją benzynową a obok niej znajduje się działka zabudowana obiektem gastronomicznym i hotelowym oraz parking a w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się zabudowa wsi [...]. Organ nie wykazał również na jakiej podstawie przyjął, że na pylonie będą wyświetlane treści reklamowe podczas gdy strona wskazuje, że będzie na nim podana informacja o lokalizacji stacji benzynowej i możliwości zakupu paliwa. Nie wykazano również, że taka informacja może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Podkreślić zatem należy, że organ, wbrew zasadzie prawdy obiektywnej jak również wbrew obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nałożonego na organy administracji publicznej w art. 77 § 1 k.p.a. nie dokonał pełnych ustaleń w sprawie i wydając orzeczenie bez pełnego ustalenia stanu faktycznego przekroczył granice swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p. a.). Stwierdzić należy, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wbrew obowiązkowi wynikającemu z art.7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 k. p. a.- nie ustalił dokładnie stanu faktycznego sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ prawidłowo ustali stan faktyczny sprawy i w zależności od wyniku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego z zachowaniem zasad postępowania dowodowego podejmie prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie uwzględniając powyższe wskazania Sądu. Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności - na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art.. 200 ww. ustawy.