IV SA/Wa 2803/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2018 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na ustawieniu słupa ogłoszeniowo-plakatowego o powierzchni rzutu pionowego 1,77 m2, ustawionego napowierzchniowo, bez ingerencji w grunt, oznaczonego jako A na działce oznaczonej nr [...], w obrębie [...] przy [...] na terenie Dzielnicy [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: W dniu 7 lutego 2017 r. [...] Sp. z o.o. w [...], złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Po zawiadomieniu stron pismem z dnia 15 lutego 2017 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] zgłosiła w dniu 1 marca 2017 r. sprzeciw uzasadniając go tym, że: przedmiotowy słup ogłoszeniowo-plakatowy przysłoni dostęp do światła dziennego dla lokali mieszkalnych, wpłynie negatywnie na komunikacje pieszą na tym terenie, zaburzy estetykę urbanistyczną skrzyżowania ulic [...] i [...], częściowo zasłoni elewację budynku wpisanego do Gminnej Ewidencji Zabytków [...]. W odpowiedzi Spółka [...] odrzuciła argumenty Wspólnoty jako "bezzasadne" z uwagi na to, że planowany słup ogłoszeniowo-plakatowy został zaprojektowany w podcieniu istniejącego budynku, we wnęce w sposób nie ograniczający widoczności ruchu komunikacyjnego, a ocena komunikacyjna i ograniczenia widoczności została poddana ocenie. Organ I instancji stwierdził, że wobec braku planu miejscowego dla terenu inwestycji, ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów szczegółowych: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu (...) jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (...); 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199) oraz zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 80, poz. 717), wyznaczył obszar analizowany w rozumieniu § 3 ust. 2, stanowiącego, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m2 wokół działki objętej wnioskiem i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, wykazała brak możliwości ustalenia warunków zabudowy. Teren inwestycji jest położony w całości na działce nr [...], która jest działką drogową, co nie spełnia warunków zapisanych w § 3 ust.1 w/w rozporządzenia, stanowiącego, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy. Powołany wyżej art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy określa konieczność dostosowania nowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym. Przeważające, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, cechy zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, do których trzeba dostosować nową zabudowę, są podstawą dla organu do określenia zbioru wymagań jej dotyczących. Na podstawie przeprowadzonej analizy organ I instancji stwierdził, że w otoczeniu terenu inwestycji objętym załącznikiem graficznym, w analizowanym obszarze jedynie w pasie drogowym występują obiekty tymczasowe o podobnych gabarytach i funkcji. Podstawową funkcją obszaru jest funkcja drogowa: pasy drogowe [...] i ul. [...] i funkcja mieszkaniowa wielorodzinna z usługami. Projektowany obiekt posiada cechy i gabaryty różniące się od obiektów istniejących na działkach budowlanych (sąsiednich) w obszarze analizowanym. Teren inwestycji jest położony na działce drogowej. Nie ma możliwości ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Planowany obiekt nie spełnia wymogów § 1-8 powołanego wyżej rozporządzenia. W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego zapewniono stronom czynny w nim udział, zawiadamiając strony na podstawie art. 10 § 1 kpa o możliwości zapoznania się z dowodami i materiałami oraz możliwości wypowiedzenia się na ich temat przed wydaniem decyzji. Strony nie zgłosiły uwag. W świetle powyższego, zgodnie z art. 61 ust.1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Zarząd Dzielnicy [...] odmówił ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka [...] podnosząc, iż organ błędnie interpretuje pojęcie działki budowlanej zakładając, że działka, na której znajduje się pas drogowy nie może być działką budowlaną. Zarzuciła też błędne uznanie, że inwestycja nie wypełnia przesłanek ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ nie wszystkie przepisy można zastosować do inwestycji niekubaturowych. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Z decyzją tą nie zgodziła się Spółka [...], zaskarżając ją w całości i zarzucając jej: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia: a) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia przesłanki, o której mowa w tym przepisie, podczas gdy planowana inwestycja zgodna jest z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa oraz spełnia łącznie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ww. ustawy, b) § 1-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędne ich zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy przepisy te znajdują pełne zastosowanie do obiektów kubaturowych, natomiast w przypadku obiektów niekubaturowych nie jest możliwe zastosowanie wszystkich parametrów wymienionych w ww. przepisach. II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia: a) art. 107 § 3 kpa, poprzez lakoniczne uzasadnienie w treści decyzji stanowiska organu w zakresie niespełnienia przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co uniemożliwiło skarżącej merytoryczną ocenę prawidłowości twierdzeń organu. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "ppsa"), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym, w myśl art. 134 ppsa, sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw i w całości należało podzielić ustalenia dokonane przez organy obu instancji. Zgodnie z art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.), reklamą jest umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 i 1566), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym (...). Stosownie do art. 2 pkt 16c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez urządzenie reklamowe należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Tego rodzaju nośnik, zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1997 roku - Prawo budowlane (Dz. U. 2017 r. poz. 1332 ze zm.), może zostać zakwalifikowany jako obiekt małej architektury, budowla lub tablica i urządzenie reklamowe. Z przepisu tego wynika, że wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe są w rozumieniu prawa budowlanego budowlami, co pociąga za sobą obowiązek uzyskania pozwolenia zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy, a to z kolei rodzi obowiązek uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jak stanowi przepis art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z treści art. 61 ust. 1 tej ustawy wynika wprost, że niespełnienie któregokolwiek z warunków, określonych w punktach 1-5 – wyklucza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeśli w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ stwierdzi, że zamierzenie będące przedmiotem postępowania nie spełnia wszystkich warunków ustalonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku, postępowanie musi być zakończone odmową ustalenia warunków zabudowy. Sposób ustalania wymagań wymienionych w punkcie 1 w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa powołane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego § 3 ust. 1 stanowi, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z kolei z jego § 3 ust. 2 wynika, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt I ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokości działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora, organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy wyznacza na mapie w skali 1:500 lub 1:1000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W § 3 ust. 2 rozporządzenie podaje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy, organ powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W przedmiotowej sprawie, w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prawidłowo wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku. Organ I instancji prawidłowo dokonał wykreślenia terenu analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość jego frontu i nie mniejszej niż 50 m. Przeprowadzona w sprawie analiza zagospodarowania obszaru wykazała, że dominującą funkcją obszaru jest funkcja komunikacyjna, a uzupełniające funkcje to mieszkaniowa wielorodzinna z usługami i administracyjno-usługowa. W obszarze analizowanym znajdują się już trzy konstrukcje o podobnym charakterze, w tym jeden z nich w odległości kilku metrów od planowanej inwestycji. W eksponowanej przestrzeni publicznej miasta nowa zabudowa powinna charakteryzować się wysokimi walorami architektonicznymi oraz nie powinna charakteryzować się zabudową tymczasową. Prawidłowo organy stwierdziły, że nadmiar elementów reklamowych w przestrzeni przedwojennej zabudowy mieszkaniowej oraz administracyjnej wprowadza chaos. Wyjaśniły też, że nie ma możliwości ustalenia parametrów nowej zabudowy stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku. Należy stwierdzić, że organy obu instancji poczyniły prawidłowe ustalenia faktyczne i doszły do prawidłowych wniosków. W niniejszej sprawie w obszarze analizowanym współistnieją dwie funkcje trenu: drogowa i mieszkaniowa z usługami. Występujące na tym obszarze trzy słupy reklamowe nie tworzą odrębnej funkcji, która pozwalałaby na ustalenie warunków zabudowy dla kolejnego słupa reklamowego. Dostrzec trzeba też, że planowana inwestycja miałaby być zlokalizowana kilka metrów od już istniejącego słupa. Podzielić zatem trzeba stwierdzenie organu, że powielanie powierzchni reklamowych będzie skutkowało zaburzeniem ładu przestrzennego, szczególnie w miejscu, które powinno podlegać ochronie urbanistycznej. Nie można też zgodzić się z zarzutem skargi, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku może mieć zastosowanie jedynie do budowli kubaturowych. Żaden bowiem przepis nie wyłącza ich zastosowania również do obiektów takich jak przedmiotowy nośnik reklamowy. Oczywiście przepisy te należy stosować odpowiednio do zabudowy o podobnym charakterze i na tej podstawie ustalać parametry nowej zabudowy. Niemniej jednak w niniejszej sprawie nie ma możliwości określenia w sposób prawidłowy i z zachowaniem zasad ładu przestrzennego parametrów takich jak: obowiązująca linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy czy szerokość elewacji frontowej. Sąd podzielił w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Z kolei poza przedstawionymi wyżej okolicznościami Sąd nie dopatrzył się żadnych naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 107 § 3 kpa wskazać należy na zakończenie, że zgodnie z wymogiem tego przepisu, zaskarżona decyzja została we właściwy sposób uzasadniona, co wynika z powyższych ustaleń. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ppsa, należało orzec jak w sentencji.