IV SA/Wa 2804/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Towarzystwa O. z siedzibą w N. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na odstępstwo od zakazu oddala skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej jako: GDOŚ) decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Towarzystwa O. (dalej: T.) z dnia [...] lipca 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na odstępstwo od zakazu umyślnego zabijania osobników poczwarówki jajowatej (Vertigo moulinsiana), występujących na fragmencie działki nr [...] w obrębie N., gmina R., na powierzchni 0,44 ha, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stan sprawy przedstawiał się następująco: Wnioskiem z dnia 1 lutego 2013 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) zwrócił się do GDOŚ o wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazu umyślnego zabijania 200 000 osobników poczwarówki jajowatej, występujących na części działki o numerze geodezyjnym nr [...], obręb N., gmina R. Pismem z dnia 24 kwietnia 2013 r. T. zwróciło się o dopuszczenie do udziału na prawach strony i postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], GDOŚ uwzględnił wniosek tej organizacji, dopuszczając ją do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Następnie, GDOŚ decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., wydaną na podstawie art. 104 § 1 i art. 108 § 1 k.p.a oraz art. 56 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), zezwolił GDDKiA na wykonanie wnioskowanych czynności w terminie do dnia 31 sierpnia 2013 r. pod warunkami, wynikającymi z potrzeb ochrony populacji chronionych gatunków roślin, grzybów i zwierząt. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją złożyło T. zarzucać organowi, że: - sprawę prowadzono na podstawie niewłaściwego przepisu, - nie dokonano analizy rozwiązania alternatywnego, polegającego na przeniesieniu osobników poczwarówki jajowatej wraz z matami turzyc, opierając się jedynie na opinii (która zresztą nie wypowiadała się na temat zabicia zwierząt) zamiast przeanalizować przyczyny fiaska działań ochronnych w Wielkiej Brytanii, T. podniosło także, że zwierzęta zabito, choć decyzji nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy GDOŚ podniósł, że po przeanalizowaniu wniosku należało uznać, że w przedmiotowej sprawie brak jest racjonalnych rozwiązań alternatywnych – postulowane przez organizacje społeczne, zastosowanie metody przenoszenia osobników wraz z matami turzyc (która została zastosowana pioniersko tylko jeden raz w Wielkiej Brytanii), z uwagi na bardzo wysokie koszty całego przedsięwzięcia, jakie należałoby ponieść, w zestawieniu z brakiem pewności powodzenia takiego przedsięwzięcia, uznano za nieracjonalne. Również rozwiązanie alternatywne w postaci wyboru innego wariantu budowy drogi organ uznał za niemożliwe do wykonania na obecnym etapie prac. Organ podkreślił także, że zabiciu ulegnie jedynie 5 % osobników należących do lokalnej populacji, zatem wykonanie wnioskowanej czynności, nie będzie miało znaczącego negatywnego wpływu na lokalną populację. GDOŚ wskazał, że przesłanka niezbędną do wydania decyzji, był fakt, że wykonanie wnioskowanych czynności było niezbędne w celu ukończenia zachodniej obwodnicy miasta P., której budowa wpłynie znacząco na zmniejszenie ruchu pojazdów na istniejącej drodze krajowej nr [...], przebiegającej przez zurbanizowane tereny okolic P. oraz miasta P. Organ zwrócił uwagę, że realizacja inwestycji spowoduje, że ruch na istniejącej drodze krajowej znacząco się zmniejszy, co za tym idzie, spowoduje to znaczne obniżenie wartości równoważnego poziomu hałasu, zmniejszy też ryzyko wystąpienia kolizji. Zatem, jak stwierdził organ, wykonanie wnioskowanych czynności wynika z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, co odpowiada przesłance wymienionej w art. 56 ust. 4 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody, warunkującej wydanie zezwolenia. Organ podniósł także, że w trakcie przedmiotowego postępowania poprzedzającego wydanie decyzji przeanalizowano rozwiązania alternatywne, m. in. rozwiązanie polegające na przeniesieniu osobników. Zwrócono uwagę, że metoda ta została, m. in. przez naukowca, który ją zaproponował, uznana za skomplikowaną, drogą i ryzykowną. Organ uznał, że analiza rozwiązań alternatywnych została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Jak wynika z akt sprawy, organ miał świadomość, że jedną z przyczyn niepowodzenia było zaniedbanie przez człowieka, którego można było uniknąć. Jednak po przeanalizowaniu sprawy GDOŚ uznał, że w związku z faktem, iż ryzyko niepowodzenia w tym przypadku w dalszym ciągu jest stosunkowo wysokie, gdyż wymagania środowiskowe tego zwierzęcia nie polegają jedynie na zachowaniu odpowiedniego poziomu wód gruntowych, ale są bardziej złożonym zagadnieniem. Dlatego też w zestawieniu z wysokimi kosztami całej operacji (które należałoby pokryć z środków budżetu państwa), GDOŚ uznał podjęcie próby przenoszenia osobników poczwarówki jajowatej za działanie nieracjonalne. Odpowiadając na zarzut, że wydanie zezwolenia oparto na opinii opracowanej przez prof. Beatę M. Pokryszko, która nie wypowiadała się na temat zabicia zwierząt, organ podniósł, że przedmiotowa opinia była jednym z kilku dowodów zgromadzonych przez organ w czasie postępowania, więc twierdzenie, że GDOŚ podjął decyzję jedynie na jej podstawie, nie jest zgodne z prawdą. Ponadto organ zakwestionował twierdzenie, że opinia ta nie wypowiada się na temat zabicia zwierząt. Profesor B. Pokryszko stwierdziła m. in., że zniszczenie ok. 5 % rozległego obszaru zamieszkiwanego przez V. moulinsiana w dolinie S., jakkolwiek niepożądane z punktu widzenia ochrony przyrody, nie powinno wpłynąć na jakość i zagęszczenie całej zamieszkującej ten teren populacji, ani na kondycję tego gatunku w skali kraju. Organ przyznał, że w dokumencie rzeczywiście nie padło słowo "zabicie" ale znalazło się tam sformułowanie "zniszczenie siedliska". Biorąc też pod uwagę, że w ocenie pani profesor żadna z metod przenoszenia osobników w inne miejsce nie jest godna polecenia, należy wnioskować, że opinia ta dotyczy również czynności zabijania. Towarzystwo O. wniosło skargę na omawianą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję GDOŚ z dnia [...] czerwca 2013 r., zarzucając naruszenie art. 52 pkt ustawy o ochronie przyrody. Zdaniem skarżącego, w przedmiotowej sprawie istnieje rozwiązanie alternatywne, polegające na przeniesieniu poczwarówki jajowatej na inne miejsce wraz z turzycami, na których bytują. Każda translokacja zwierząt i przeniesienie ich w inne miejsce, zawsze obarczona jest ryzykiem niepowodzenia, nie może być podstawą do zaniechania ochrony przyrody, a raczej powinna być podstawą do wyciągnięcia wniosków jak uniknąć popełnionych uprzednio błędów (w Wielkiej Brytanii było to doprowadzenie do obniżenia poziomu wody). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ zwrócił uwagę, że z treści skargi można wywnioskować, że skarżący zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie art. 56 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Odnosząc się do tego zarzutu, zwrócił uwagę, że w toku postępowania analizowane były dwa rozwiązania alternatywne. Po przeanalizowaniu tych rozwiązań GDOŚ jednak uznał, że w przedmiotowej sprawie nie stanowią one racjonalnych rozwiązań alternatywnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Poczwarówka jajowata (Vertigo moulinsiana), objęta jest ochroną gatunkową ścisłą, na podstawie załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 października 2011 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. Nr 237, poz. 1419). W stosunku do osobników objętych ochroną ścisłą został wprowadzony m. in. zakaz umyślnego zabijania (§ 7 rozporządzenia) Wykonanie tej czynności może nastąpić jedynie na podstawie indywidualnego zezwolenia na odstępstwo od ww. zakazu wydanego przez właściwy organ ochrony przyrody. W rozpoznawanej sprawie podstawę wydania rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 56 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Na podstawie ww. przepisów GDOŚ może zezwolić w stosunku do gatunków objętych ochroną ścisłą m. in. na ich umyślne zabijanie, w przypadku braku rozwiązań alternatywnych, jeżeli nie spowoduje to zagrożenia dla dziko występujących populacji chronionych gatunków zwierząt oraz jeżeli wynika to z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogów o charakterze społecznym lub gospodarczym lub wymogów związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w ramach przeprowadzanej inwestycji zerowej na przebiegu Zachodniej Obwodnicy m. P. w ciągu drogi ekspresowej [...] na odcinku Z. – autostrada [...] i w ciągu drogi nr [...] w rejonie węzła "G." autostrady [...], etap IIB - od węzła R. – m [...] do węzła "S" – km [...] stwierdził występowanie populacji gatunku poczwarówka jajowata (Vertigo moulinsiana). W związku z powyższym GDDKiA wystąpił z wnioskiem do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazu umyślnego zabijania osobników poczwarówki jajowatej, występującej na terenie o pow. 0,44 ha. Organ wydał przedmiotowe zezwolenie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., a następnie utrzymał w mocy to orzeczenie zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2013 r. .Z treści zaskarżonych decyzji wynika, że organy poddały obszernej analizie dwa rozwiązania alternatywne polegające na: - dokonaniu translokacji zwierząt (wraz z matami turzyc), - dokonaniu odłowu i przeniesienia osobników na miejsce, gdzie gatunek już występuje (bez płatów turzyc). Organ po ich przeanalizowaniu stwierdził, że nie stanowią one racjonalnych rozwiązań alternatywnych. W ocenie Sądu z takim stanowiskiem należy się zgodzić. Analiza uzasadnień kwestionowanych rozstrzygnięć prowadzi bowiem do wniosku, że są one obszerne i wyjątkowo rzeczowe. Organy przeanalizowany w sposób szczegółowy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, wyjaśniając z jakich powodów zaproponowane rozwiązania alternatywne nie znajdują w niniejszej sprawie zastosowania. Należy zgodzić się z organem że zastosowanie metody przenoszenia osobników wraz z matami turzyc, z uwagi na bardzo duże koszty takiego przedsięwzięcia, w zestawieniu z brakiem pewności powodzenia takiego rozwiązania, należy uznać za nieracjonalne. Ponadto organ wskazał, że zabiciu ulegnie jedynie 5 % osobników należących do lokalnej populacji, zatem uprawnione było stwierdzenie, że wykonanie wnioskowanej czynności, nie będzie miało znaczącego negatywnego wpływu na lokalną populację. Wobec powyższego, w ocenie Sądu zarzut skargi, że istnieje rozwiązanie alternatywne polegające na przeniesieniu zwierząt wraz z matami turzyc, jest nieuzasadniony. Zdaniem Sądu organ wskazując na wadliwość takiego rozwiązania, nie oparł się jedynie na niepowodzeniu tego przedsięwzięcia w Wielkiej Brytanii. Był to jeden z argumentów przeciwko tej metodzie ale, jak już wyżej wskazano nie jedyny. Organ zobowiązany był wziąć pod uwagę całokształt okoliczności związanych z zastosowaniem tej metody i w ocenie Sądu tego dokonał, wskazując także na jej wysokie koszty, stopień skomplikowania, niepewność powodzenia oraz podnosząc, że zniszczeniu ulegnie jedynie niewielka część lokalnej populacji (5%). Przekonujące jest także stanowisko organu w zakresie oceny drugiej metody alternatywnej, tj. odłowu i przeniesienia osobników na miejsce, gdzie gatunek ten już występuje (bez płatów turzyc). Organ, oceniając to rozwiązanie jako nieracjonalne powołał się m. in. na stanowisko prof. Beaty Pokryszko oraz specjalistów z dziedziny malakologii – dr Bartłomieja Gołdyna i mgr Zofii Książkiewicz, którzy zakwestionowali zasadność stosowania tej metody. W tej kwestii wskazano przed wszystkim na trudności techniczne (dorosłe osobniki poczwarówki jajowatej osiągają wielkość ok. 3 milimetrów, najmłodsza klasa wiekowa osiąga około 0,5 milimetra) i problemy o charakterze genetycznym. Argumentacja ta nie budzi zastrzeżeń Sądu. Ponadto organ wykazał, że wykonanie czynności objętych wnioskiem wynika z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, co stanowi przesłankę wymienioną w art. 56 ust. 4 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody. Organ podniósł, że wykonanie tych czynności jest niezbędne w celu udowy zachodniej obwodnicy P., która to inwestycja wpłynie znacząco na zmniejszenie ruchu pojazdów na istniejącej drodze krajowej nr [...]. W wyniku realizacji inwestycji ruch na istniejącej drodze krajowej znacząco się zmniejszy, co skutkować będzie znacznym obniżeniem wartości równoważnego poziomu dźwięku w środowisku oraz zmniejszeniem ryzyka wystąpienia kolizji, gdyż istniejąca droga przebiega w dużej części przez tereny zabudowy mieszkaniowej i charakteryzuje się wzmożonym ruchem pieszym i kołowym. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do odstąpienia od zakazu umyślnego zabijania poczwarówki jajowatej. Organ wykazał, że w rozpoznawanej sprawie brak jest racjonalnych rozwiązań alternatywnych, wykonanie wnioskowanej czynności nie spowoduje zagrożenia dla populacji tych zwierząt oraz wynika z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego. Zdaniem sądu, organ dołożyły wszelkich starań w celu zebrania wyczerpującego materiału dowodowego oraz przeanalizował wnikliwie sprawę we wszelkich jej aspektach. Uczynił zadość wymogom wynikającym z przepisów art. 7 i art. 77 Kpa oraz 80 Kpa, opierając swoją ocenę na przekonujących podstawach, przedstawiając obszerną argumentację w swoich rozstrzygnięciach. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, dającego podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji. Dlatego też na podstawie art. 151 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.