IV SA/Wa 2805/18

Dnia 8 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2018 roku sprawy ze sprzeciwu P. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2018 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją nr SKO [...] z [...] września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018, 1570) oraz art. 104, art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U, z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), uchyliło decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r. Zastępcy Burmistrza, działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta S., ustalającą warunki zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2018 r. P. G. wystąpił do Burmistrza Miasta S. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie miejsc postojowych/parkingu dla samochodów dostawczych/ciężarowych w S. przy ulicy K. [...], na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...]. Jako funkcję obiektu w treści wniosku wskazano - miejsce postojowe ok. 10 szt. dla samochodów dostawczych, obsługa logistyczna mieszkańców i punktów handlowych. W uzupełnieniu wniosku inwestor podał, że miejsca postojowe będą wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej. Decyzją administracyjną z dnia [...] czerwca 2018 r., znak [...], Zastępca Burmistrza, działający z upoważnienia Burmistrza Miasta S. ustalił warunki zabudowy na rzecz P. G. dla inwestycji polegającej na budowie parkingu dla samochodów ciężarowych, na terenie położonym w S. przy ul. K. na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] oznaczonej na załączonej mapie literami A-B-C-D-E-F-G-H-l-J-K-A. Odwołania od ww. decyzji, w ustawowym terminie, złożyli A. F. oraz B. F.. W treści odwołań ww. wskazali, iż nie zgadzają się z doręczoną im decyzją i podtrzymują swoje stanowisko odnośnie dużej uciążliwości projektowanej inwestycji dla mieszkańców oraz braku odpowiedniej infrastruktury drogowej. Wskazali, że w sąsiedztwie jest zabudowa mieszkaniowa, a planowana inwestycja nie będzie służyła uzupełnieniu istniejącej zabudowy, lecz wręcz będzie stała w sprzeczności z funkcją terenu. Nie zostanie zatem spełniona przesłanka dobrego sąsiedztwa, gdyż planowana inwestycja zaburzy ład przestrzenny. Odwołujący zwrócili również na dostępną infrastrukturę drogową - bardzo wąską i nieutwardzoną drogę dojazdową do działki. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wydało powołaną na wstępie zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności SKO wskazało, że w sprawie zaistniała okoliczność, która przemawia za koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, niezależna od czynności podjętych w sprawie przez organy administracji publicznej, która zaistniała po wydaniu decyzji przez Burmistrza Miasta S.. Powołano, że decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana w przedmiotowej sprawie w dniu [...] czerwca 2018 r. Jedną ze stron postępowania, do której decyzja została skierowana, był K. K.. Organ I instancji, przekazując do Kolegium akta sprawy wraz z odwołaniami, załączył do akt przesyłkę, zawierającą decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r., skierowaną do K. K., która powróciła dwukrotnie awizowana, niepodjęta w terminie. W dniu [...] września 2018 r. organ I instancji przesłał do Kolegium pismo z dnia [...] sierpnia 2018 r., w którym poinformował, iż K. K. zmarł w dniu [...] lipca 2018 r. Do ww. pisma organ I instancji dołączył kopię aktu zgonu K. K. oraz kopię aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] lipca 2018 r., Repertorium A nr [...], z treści którego wynika, iż spadek po K. K. nabył syn M. T. K.. Organ powołał, że z akt sprawy wynika, iż pierwsze awizo przesyłki zawierającej decyzję miało miejsce w dniu [...] lipca 2018 r., to jest już po śmierci adresata przesyłki. Wskazano, że nie jest możliwe zastosowanie w sprawie fikcji doręczenia z art. 44 k.p.a. albowiem adresat nie żył już w dacie jej doręczenia. Kolegium uznało, że decyzja, z przyczyn niezależnych od organu administracji publicznej - Burmistrza Miasta S., nie została doręczona jednej ze stron postępowania, gdyż strona ta zmarła przed próbą doręczenia decyzji. W postępowaniu, z przyczyn oczywistych, nie mógł też brać udziału spadkobierca zmarłego, bowiem możliwość spadkobrania powstaje dopiero z chwilą śmierci spadkodawcy, a śmierć nastąpiła już po wydaniu decyzji. Powołano, że organ odwoławczy nie posiada instrumentów przewidzianych prawem, aby doręczyć spadkobiercy K. K. decyzji wydanej przez organ I instancji. Stąd też ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien zawiadomić spadkobiercę zmarłej strony postępowania, to jest M. K. o toczącym się postępowaniu, jego przedmiocie, umożliwić zapoznanie się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy oraz wypowiedzenie się co do tego materiału, następnie zaś umożliwić stronie czynny udział w każdym z dalszych etapów postępowania. Organ odwoławczy wskazał również, że dla rozpatrzenia przedmiotowej sprawy decydujące znaczenie ma ocena zaskarżonej decyzji oraz materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy pod kątem tego, czy inwestycja spełnia wymogi materialnoprawne, przewidziane w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz pod kątem tego, czy organ wykazał, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz w przepisach rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Powołano, że zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - w decyzji o warunkach zabudowy określa się m.in. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest zatem istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wskazano, że przedsięwzięcie - w postaci parkingu - jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego zgodnie z treścią art. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i na organie ciąży obowiązek ustalenia dla niego linii zabudowy, chociażby z uwagi na brzmienie art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zatem ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien przeprowadzić w tym zakresie stosowną analizę i ustalić linię zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Podobne zarzuty organ odwoławczy sformułował w zakresie braku ustalenia przez organ I instancji wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu objętego wnioskiem. SKO powołało się na art. 61 ust. 7 pkt. 2 u.p.z.p. i § 5 rozporządzenia. W konkluzji organ odwoławczy uznał, że decyzja z dnia [...] czerwca 2018 r. została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie miało znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej sprawy. W wytycznych organ odwoławczy wskazał również na konieczność przeanalizowania kwestii podnoszonej w treści odwołań, a mianowicie zagadnienie dotyczące kontynuacji funkcji przez planowaną inwestycję. Powołano, że analizą winny zostać objęte wszystkie nieruchomości znajdujące się w wyznaczonym obszarze analizowanym - gdyż analizę przeprowadza się na całości tego obszaru, a nie wyłącznie na jego części - w tym zakresie organ I instancji obowiązany będzie do opisania wszystkich nieruchomości znajdujących się w tym obszarze i wskazania, jakie funkcje zabudowy realizowane są na poszczególnych nieruchomościach. Po dokonaniu tego rodzaju analizy organ I instancji winien uzasadnić jaką funkcję będzie miała planowana zabudowa i z jakich względów jest możliwa do zrealizowania na przedmiotowym terenie. Przeprowadzenie całościowej i kompleksowej analizy dotyczy również ustalenia linii zabudowy oraz wielkości powierzchni zabudowy. Odnosząc się do pozostałych z zarzutów zawartych w treści złożonych odwołań Kolegium uznało, że dotyczą one możliwej uciążliwości, którą w przyszłości może wygenerować planowana zabudowa dla sąsiednich nieruchomości oraz jej potencjalnego, niekorzystnego oddziaływania. Kwestie powyższe nie mogą być przedmiotem prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy Organ odwoławczy wskazał, że określony zakres postępowania niezbędny do przeprowadzenia w niniejszej sprawy jest szeroki i wymaga podjęcia wielu czynności, a właściwie przeprowadzenia całego postępowania od nowa, powyższe będzie wiązało się bowiem z koniecznością sporządzenia nowej analizy w sprawie, która stanowi podstawowy dowód w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy oraz nowego projektu decyzji i jego ewentualnego uzgodnienia z właściwymi do tego organami. Analiza oraz projekt decyzji muszą przy tym odpowiadać wymogom prawnym. Organ uznał, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego i dowodowego, niezbędnego do rozpoznania przedmiotowej sprawy, z całą pewnością przekraczałoby granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., co z kolei stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.). Ponadto na przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie pozwala organowi odwoławczemu również fakt wynikły ze śmierci jednej ze stron postępowania, niemożności doręczenia jej wydanej decyzji i konieczności zapewnienia udziału w postępowaniu następcy prawnemu zmarłego. Tym samym zaistniały w ocenie organu przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył inwestor P. G., wnosząc o jej uchylenie w całości. W sprzeciwie podniesiono, ze wydana decyzja jest niesprawiedliwa i zbyt ingeruje w prawo własności skarżącego. Wskazano, że w wydanej decyzji ustalono dozwoloną powierzchnię biologicznie czynną min 30 %, a więc niezasadny jest zarzut braku ustalenia wielkości powierzchni zabudowy. Powołano, że K. K. uczestniczył w postępowaniu i nie zgłaszał żadnych uwag, a pierwsze awizo z dnia [...] lipca 2018 r. miało miejsce, w czasie kiedy jego syn M. K. posiadał pełne prawo do otrzymywania pism oraz wypowiadania się w sprawie. Osoba ta nie wnosiła żadnych zastrzeżeń. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wskazać należy, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpoznania sprawy przed tym organem (wyrok NSA z 9.05.2017r. II OSK 2219/15). Ocena organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym jest trafna. Zwrócić należy uwagę, że dla takiej oceny, że nie naruszono dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. wystarczającym jest, aby wystąpiła choćby jedna przesłanka wydania decyzji kasatoryjnej, spośród wskazywanych przez organ odwoławczy. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że jedną ze stron postępowania był K. K., który zmarł w dniu [...] lipca 2018 r. Decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...].06.2018 r. W aktach sprawy znajduje się akt poświadczenia dziedziczenia z dnia [...].07.2018 r. Rep. A. nr [...], z którego wynika, że spadek po K. K. nabył jego syn M. T. K.. Z akt postępowania wynika również, że odpis decyzji z [...].06.2018 r. został wysłany do K. K. i pierwsza awizacja miała miejsce w dniu [...].07.2018 r., czyli już w dacie, w której strona postępowania nie żyła. Przesyłka z decyzją organu I instancji skierowana do K. K. nie została odebrana. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w sytuacji śmierci strony postępowania, brak jest możliwości zastosowania przepisów o doręczeniu z kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności z art. 44 k.p.a. Prawidłowo organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji, że decyzja administracyjna jako akt zewnętrzny, będący oświadczeniem władczym woli organu administracji, może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych tegoż organu i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z jego treścią. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji, stosownie do art. 110 k.p.a., stanowi wprowadzenie jej do obrotu prawnego. Od tego dopiero momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę, a następnie wywołuje skutki prawne określone przez przepisy prawa. Zasadnie również powołano (art. 30 k.p.a.), że śmierć osoby fizycznej, będącej stroną postępowania oznacza, że znika dotychczasowy podmiot postępowania administracyjnego i sprawia, że postępowanie to nie może się dalej toczyć w takim kształcie, w jakim było prowadzone dotychczas. Nie ulega wątpliwości, że decyzja organu I instancji nie została doręczona jednej ze stron, albowiem strona ta zmarła przed próbą doręczenia decyzji. Organ odwoławczy nie ma zaś instrumentów prawnych, aby doręczać decyzje organu I instancji. Wskazać należy, że powoływane przez skarżącego okoliczności związane ze spadkobraniem, nie mogą zmienić oceny sprawy. Przesyłka została bowiem skierowana na nazwisko K. K. i nie została odebrana, a z uwagi na śmierć ww. osoby nie można zastosować fikcji doręczenia z art. 44 k.p.a. Spadkobierca K. K. – M. K.– nie brał udziału w sprawie na żadnym jej etapie przed organem I instancji, nie została do niego skierowana żadna decyzja, ani pisma. Nie miał w tej sytuacji możliwości zapoznania się z treścią zapadłego rozstrzygnięcia i wniesienia ewentualnego odwołania. Bez znaczenia dla oceny prawidłowości postępowania pozostają zarzuty skarżącego o tym, że M. K. nie zgłaszał żadnych zarzutów odnośnie tego, czy innego postępowania. Niewątpliwie w toku przedmiotowego postępowania nie miał zapewnionego udziału, a organ I instancji nie wezwał go do udziału w sprawie i wbrew art. 30 § 4 k.p.a. nie doręczył mu decyzji. Zasadne są również pozostałe zarzuty organu odwoławczego w zakresie naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia wykonawczego. W całości należy podzielić ocenę SKO, że decyzja z dnia [...] czerwca 2018 r. została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu u zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017, poz.1073 ze zm.) w zw. z § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003.164, poz. 1588) oraz art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie miało znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej sprawy. Niewątpliwie w wydanej przez organ I instancji decyzji nie ustalono ani linii zabudowy, ani wskaźnika powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Prawidłowo organ odwoławczy wskazał, że przedsięwzięcie - w postaci parkingu - jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. – art. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z przepisu art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2017.222. j.t.) wynika konieczność usytuowania obiektów budowlanych, w określonych odległościach, właśnie od dróg publicznych, a więc w przedmiotowej sprawie organ I instancji winien przeprowadzić w tym zakresie stosowną analizę i ustalić linię zabudowy dla wnioskowanej inwestycji – stosownie do § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zgodnie z § 5 ww. rozporządzenia zachodzi konieczność ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. W tym celu należy również przeprowadzić stosowną analizę, na podstawie której możliwa będzie ocena planowanej inwestycji w aspekcie zachowania zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Zgodnie z § 5 ww. rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Natomiast ust. 2 § 5 ww. rozporządzenia przewiduje możliwość wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu od średniej ustalonej na podstawie ust. 1, jednakże tylko wtedy, gdy wynika to z analizy urbanistycznej (przeprowadzonej przez urbanistę lub architekta). Takie ustalenie wymaga szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Wnioski do takiego rozstrzygnięcia powinny przy tym wynikać z analizy urbanistycznej. W okolicznościach przedmiotowej sprawy zasadnie uznał organ odwoławczy, że brak ustalenia wielkości powierzchni zabudowy w treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powoduje, iż tego rodzaju decyzję można odczytywać w sposób niejednoznaczny. Wnioskować można, iż takowa decyzja dopuszcza możliwość wykonania nowej zabudowy na całej powierzchni działki bądź też na całej powierzchni terenu objętego wnioskiem. W tym zakresie decyzja organu I instancji jest nieprecyzyjna. Zauważyć również należy, że wyznaczenie w treści decyzji powierzchni biologicznie czynnej na min. 30 % powierzchni terenu inwestycji nie pozwala na jednoznaczne ustalenie jaka ma być powierzchnia zabudowy. Z załącznika nr 1 do decyzji wynika, że terenem inwestycji jest cała działka ewidencyjna [...], choć we wniosku inwestor wskazywał powierzchnię planowanej zabudowy na 1500 m2 i wyrysował na przedłożonych mapach cześć terenu działki pod przedmiotową inwestycję. W dalszym toku postępowania składał mapy z wrysowaną na działce [...] również kolejną inwestycję w postaci planowanej zabudowy magazynowej. Z dokumentów wynika również, że w części działki jest obecnie zabudowana (planowana rozbiórka budynku). W okolicznościach niniejszej sprawy, niewątpliwie zachodzi więc konieczność dokonania takich ustaleń w decyzji, które w sposób jednoznaczny sprecyzują wskaźniki nowej zabudowy, w sposób zapewniający kontynuację funkcji, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. Powyższe wady w postępowaniu dowodowym oraz w treści decyzji nie mogą być w ocenie Sądu uzupełnione na etapie odwoławczym, z uwagi na konieczność sporządzenia nowej analizy urbanistycznej w sprawie. Niewątpliwie uchybienia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkują koniecznością wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na rozstrzygnięcie w myśl art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. Z uzasadnienia organu odwoławczego wynika konieczność przeprowadzenia stosownej analizy we wskazanym zakresie. Analiza winna zostać przeprowadzona w zakresie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać również należy, że strona ma prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy przez organ dwóch instancji (art. 15 k.p.a.), w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Wydanie decyzji kasatoryjnej było więc uzasadnione i nie uchybia art. 138 § 2 k.p.a. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.