IV SA/Wa 2806/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2013r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącej E. Sp. z o. o kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 2806/13 UZASADNIENIE Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].10.2013 r. Minister Zdrowia utrzymał w mocy swe uprzednie postanowienie z dnia [...].09.2013 r., odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy działki o nr. ew. [...], obręb geod. W., gmina U. dla inwestycji zamierzonej przez [...] Sp. z o.o., polegającej na montażu zespołu wolnostojących paneli fotowoltaicznych wraz z przetwornicami napięcia (falownikami) o łącznej mocy docelowej do 1000 kW, wraz z montażem stacji transformatorowej 0,4/15 kV (montaż elektrowni słonecznej) oraz budowie podziemnej linii kablowej 15 kV wraz traktem światłowodowym (na pow. 0,95 ha). Minister na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozparzenie sprawy podzielił uprzednio zajęte negatywne stanowisko wobec wskazanej inwestycji zaznaczając, iż ma ona zostać zrealizowana w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej. W powołaniu na art. 38a ust 3 ustawy z dnia 28.07.2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 651 ze zm.) Minister zaznaczył, że w strefie tej zabrania się lokalizacji zakładów przemysłowych oraz prowadzenia działań mających negatywny wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego układ urbanistyczny lub właściwości lecznicze klimatu. W przeciwieństwie do pierwszego z postanowień Ministra, w zaskarżonym nie akcentowano już realizacji tego zamierzenia jako zakładu przemysłowego, zajmującego rozległe obszary. Minister stwierdził natomiast, że strefa "C" ochrony uzdrowiskowej stanowi obszar ochronny dla stref pozostałych, gwarantujący utrzymanie walorów leczniczych uzdrowiska. W ocenie Ministra, lokalizacja elektrowni słonecznych może mieć szkodliwy wpływ na fizjografię uzdrowiska przez zakłócenie procesów wegetacji i oraz cyrkulacji wód opadowych, prowadzących do nadmiernej erozji gleby. Zjawiska te mogą mieć negatywny wpływ na wody lecznicze. Jednocześnie Minister zaznaczył, że z cyt. ustawy wynika, iż procentowy udział terenów biologicznie czynnych w strefie "C" ma wynosić nie mniej niż 45 %. Z uwagi na to budowa takich przedsięwzięć w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej może wpłynąć niekorzystnie na ten wskaźnik oraz na walory krajobrazowe uzdrowiska. Nie ma zatem znaczenia objęcie inwestycją stosunkowo niedużego obszaru. We wniesionej skardze inwestor zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania w postaci: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. przez: - brak wyjaśnienia związku między realizacją paneli fotowoltaicznych a możliwościami nadmiernej erozji gleb oraz nadmiernego wpływu na wody lecznicze, a w efekcie bezpodstawne przyjęcie jego wystąpienia; - niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego przez pominięcie Operatu Uzdrowiska U. oraz jego Statutu w części dotyczącej położenia naturalnych surowców leczniczych (złóż solanki i borowiny), a także świadectwa potwierdzającego właściwości lecznicze wody z odwiertu "IGH 1" i świadectwa potwierdzającego właściwości lecznicze peloidu (borowiny) względem wnioskowanego terenu inwestycji; - bezpodstawne przyjęcie, że powierzchnia tej inwestycji stanowiąca 0,95 ha przekracza próg 45 % terenów biologicznie czynnych w strefie "C"; 2) Art. 107 §§ 1 i 3 K.p.a. przez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie, że w wyniku realizacji tego zamierzenia może dojść do zakłócenia procesów wegetacji oraz cyrkulacji wód opadowych, prowadzących do nadmiernej erozji gleby oraz do przekroczenia progu 45 % terenów biologicznie czynnych w strefie "C" tego uzdrowiska; - pominięcie w uzasadnieniu Operatu Uzdrowiska U. oraz jego Statutu, a także lokalizacji odwiertu "IGH 1" oraz świadectwa potwierdzającego właściwości lecznicze peloidu (borowiny); 3) Art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a przez utrzymanie w mocy poprzedniego postanowienia Ministra, mimo braku po temu podstaw. Minister winien wydać rozstrzygnięcie reformatoryjne, uzgadniając przedłożony mu projekt decyzji o warunkach zabudowy; II. Naruszenie prawa materialnego w postaci art. 38a ust. 3 ustawy z dnia 28.07.2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych w zw. z art. 38a ust.1 pkt 12 tej ustawy przez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że elektrownia słoneczna o pow. 0,95 ha stanowi działalność mającą negatywny wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego układ urbanistyczny. W skardze wniesiono o uchylenie obu postanowień Ministra oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.). Dokonując kontroli zaskarżonych postanowień w oparciu o wskazane kryteria stwierdzić należy, iż skarga została oparta na uzasadnionych podstawach. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż Minister Zdrowia był w rozpatrywanej sprawie organem właściwym do dokonania uzgodnienia przedłożonego mu przez Wójta gminy U. projektu decyzji dla tego zamierzenia określonego jako montaż zespołu wolnostojących paneli fotowoltaicznych wraz z przetwornicami napięcia (falownikami) o łącznej mocy docelowej do 1000 kW, wraz z montażem stacji transformatorowej 0,4/15 kV (montaż elektrowni słonecznej) oraz budowie podziemnej linii kablowej 15 kV wraz traktem światłowodowym (na pow. 0,95 ha). Stanowi o tym art. 53 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U, z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Zachowany został także dwutygodniowy termin przewidziany na to uzgodnienie, wynikający z art. 53 ust. 5 cyt. ustawy. Podzielić należy jednakże stanowisko inwestora, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu z racji naruszeń art. 7, 77 § 1 K.p.a., przez brak wyjaśnienia związku między realizacją paneli fotowoltaicznych a możliwościami nadmiernej erozji gleb na tym obszarze oraz nadmiernego wpływu na wody lecznicze tam się znajdujące podniesionymi przez organ odwoławczy, a także przez nieodniesienie zajętego w tym zakresie stanowiska przez organ odwoławczy do Operatu Uzdrowiska U. oraz jego Statutu, w części dotyczącej położenia naturalnych surowców leczniczych (złóż solanki i borowiny), świadectwa potwierdzającego właściwości lecznicze wody z odwiertu "IGH 1" oraz świadectwa potwierdzającego właściwości lecznicze peloidu (borowiny) - w kontekście położenia terenu wnioskowanego pod tę inwestycję. Brak wnikliwych ustaleń w tym zakresie miał wpływ na nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia co do fizjografii uzdrowiska, naruszające art. 107 §§ 1 i 3 K.p.a. Wobec wskazanych uchybień za przedwczesne należało uznać wydanie postanowienia odmownego, którego podjęcie mogłoby być uprawnione jedynie w razie wykazania, w wyniku wnikliwej analizy regulacji znajdujących zastosowanie w tej sprawie, iż uzgodnienie tego zamierzenia sprzeciwia się normie art. 38a ust. 3 ustawy z dnia 28.07.2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych, z uwzględnieniem art. 38a ust. 1 pkt 12 tej ustawy, czego w kwestionowanym rozstrzygnięciu nie przeprowadzono. Pierwsze z postanowień Ministra oparto na braku dopuszczalności realizacji tego zamierzenia jako zakładu przemysłowego, zajmującego rozległe obszary. Stanowisko to było nieuprawnione z uwagi na definicję zakładu przemysłowego zawartą w art. 2 pkt. 13 cyt. ustawy. W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zaskarżonym postanowieniu Minister podał już inną argumentację. Powołał się na możliwość naruszenia fizjografii uzdrowiska (przez zakłócenie procesów wegetacji i oraz cyrkulacji wód opadowych, prowadzących do nadmiernej erozji gleby) i jego układu urbanistycznego. Minister zasadnie stwierdził, że strefa "C" ochrony uzdrowiskowej stanowi obszar ochronny dla stref pozostałych, gwarantujący utrzymanie walorów leczniczych uzdrowiska. Zobowiązany był jednak do zajęcia jednoznacznego stanowiska, czy zamierzone przedsięwzięcie stanowi działalność mającą negatywny wpływ na fizjografię uzdrowiska (w tym wody lecznicze) przy uwzględnieniu, że inwestycja ma być zrealizowana bez fundamentowania, przez instalację paneli na stelażach, a zarazem, że jest inwestycją mającą negatywny wpływ na układ urbanistyczny uzdrowiska. Oba wskazane warunki winny być spełnione łącznie. Należy mieć przy tym na uwadze, że przepis art. 38a ust. 3 ustawy z dnia 28.07.2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych odwołuje się m. in. do art. 38a ust.1 pkt 12 tej ustawy. Odnosząc się z kolei do procentowego udziału terenów biologicznie czynnych w strefie "C", który ma wynosić nie mniej niż 45 %, Minister powinien wykazać w sposób jasny i logiczny, jaki wpływ na zachowanie tego udziału może mieć realizacja wnioskowanego zamierzenia, skoro na ten argument się powołuje. Zaskarżone postanowienie nie zawiera rozważań w tym zakresie i nie przedstawia argumentacji pozwalającej na akceptację przyjętego stanowiska. Poprzez brak jasnych, popartych dowodami wywodów, w istocie wymyka się spod kontroli Sądu. Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że obszar górniczych złóż solanki z otworem "IGH 1" (ujęcie wód leczniczych chlorkowo-sodowych) jest położony w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej, w odległości ok. 3 km od terenu zamierzonej inwestycji. Złoża solanki i borowiny usytuowane są nieco bliżej, ale także na południowy wschód od centrum U., podczas gdy teren inwestycji (działka nr ew. [...]) znajduje się na południowy zachód od centrum U., a tereny te rozdziela rzeka S.. Trafnie zatem wywiodła strona skarżąca, że oba postanowienia Ministra zostały lakonicznie uzasadnione, zaskarżone postanowienie jakkolwiek podaje inne podstawy odmowy, nie pozwala na prześledzenie zasadności przyjętej argumentacji. Uchybienia te, tyczące obu rozstrzygnięć Ministra, musiały prowadzić do ich uchylenia. Zważywszy, że wniosek o uzgodnienie ponownie powinien zostać rozpoznany przez Ministra Zdrowia, na marginesie należy zauważyć, że jakkolwiek art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. odnosi się do decyzji administracyjnych, zasadne jest jednakże rozważenie, zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, prawidłowości sygnowania obu postanowień (a więc i wydawanego na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) przez tego samego pracownika ministerstwa, działającego z upoważnienia Ministra. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Oba te postanowienia podpisał upoważniony przez Ministra pan P. W. - Dyrektor Departamentu Organizacji Ochrony Zdrowia. On też udzielił odpowiedzi na skargę. Należy mieć na uwadze, że w dniu 20.05.2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OPS 13/09 podjął uchwałę, zgodnie z którą, art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 Kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny określił wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. zasady wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji, wydając zaskarżoną decyzję. Wyjątkiem takim, jest zgodnie z treścią przywołanej uchwały sytuacja, gdy decyzję tę wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a., tj. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (chyba że jest on stroną postępowania, a zatem jego jako osoby fizycznej dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego). Uchwała ta stanowi, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia przez nią sprawy jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a., a nie osoba przez niego upoważniona. Artykuł 268a K.p.a. stwarza organowi możliwość upoważnienia pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w imieniu piastuna funkcji ministra w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych (instytucja upoważnienia pracownika do wydawania decyzji w imieniu organu monokratycznego). Pracownik ministerstwa upoważniony do działania w tej sprawie w imieniu Ministra nie może być jednakże uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Przez pracownika należy rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy, umocowane do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym. W ocenie Sądu, wobec rozbieżności orzecznictwa NSA w tym zakresie, rozważenia przez Ministra wymaga zatem odniesienie tych rozwiązań do postanowień uzgadniających daną inwestycję, w sytuacji gdy brak uzgodnienia ma charakter wiążący i nie pozwala na realizację zamierzonego przedsięwzięcia. Przytoczone stanowisko NSA sformułowane względem decyzji zgodne jest nadto z poglądem Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 15.12.2008 r. w sprawie o sygn. akt P 57/07. Trybunał stwierdził wówczas, że prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zróżnicowanie gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności orzekania przez organy administracji publicznej w zależności od typu rozpoznawania spraw. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 K.p.a.), trzeba oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Przyjęcie takiego rozwiązania daje gwarancję, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi rozstrzygnięcie w pierwszej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności. Stanowisko to zapewni nadto, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzało się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia. Środek zaskarżenia stanie się efektywny, czyli stworzy realną możliwość oceny pierwszego rozstrzygnięcia i dokonania jego uchylenia bądź zmiany w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Istotą zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego kształtującej w demokratycznym państwie prawnym system środków ochrony praw i wolności jest dążenie do tego, aby w miarę możliwości sprawa była rozpatrywana przez inny skład osobowy. Taka konstrukcja ma zapewnić obiektywizm orzekania, także w odniesieniu do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W rozpatrywanej sprawie zasadność rozważenia zastosowania instytucji wyłączenia, pozwoli na stworzenie prawnych warunków przyczyniających się do wyeliminowania wszelkich wątpliwości, co do bezstronności pracowników wydających w imieniu Ministra rozstrzygnięcia (w tym postanowienia kończące dane postępowanie), na mocy udzielonego im upoważnienia. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w pkt. 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pkt. 3 sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę po uprawomocnieniu się tego orzeczenia należy zastosować się do wskazań i oceny prawnej zawartych w niniejszym wyroku.