IV SA/Wa 281/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2012 r. sprawy ze skargi Wspólnoty M. w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję w części w jakiej utrzymano nią w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w zakresie zezwolenia na niszczenie siedlisk i ostoi jerzyka oraz decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w zakresie zezwolenia na niszczenie siedlisk i ostoi jerzyka; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt I wyroku do czasu jego uprawomocnienia się; III. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej Wspólnoty M. w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] grudnia 2011r. - zaskarżoną skargą przez Wspólnotę M. w W. - utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z [...] lipca 2011 r. zezwalającą na niszczenie siedlisk i ostoi jerzyka {Apus apus) znajdujących się na budynku przy ul. [...] w W. i umarzającą postępowanie w części dotyczącej niszczenia dwóch gniazd gołębia grzywacza (Columba palambus). Stan sprawy przedstawia się następująco: Wspólnota M. w Warszawie wnioskiem, który wpłynął do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. [...] maja 2011r, wystąpiła o wydanie zezwolenia na zniszczenie 2 gniazd gołębia grzywacza {Columba palumbus) w związku z planowanym remontem elewacji połączonym z wymianą okien na poddaszu budynku Wspólnoty. Dnia 16 maja 2011 r. [...] Towarzystwo O. wystosowało do RDOŚ pismo w sprawie planowanego remontu budynku przy ul. [...], w którym informowało organ o obecności na ww budynku gatunku chronionego - 2 par pustułek {Falco tinnunculus) i jerzyków {Apus apus) oraz kilku par gołębia skalnego {Columba I i vi a). RDOŚ pismem z 25 maja 2011r., z uwagi na rozbieżności pomiędzy wnioskiem Wspólnoty a faktami wskazanymi w piśmie Towarzystwa, wezwał Wspólnotę do uzupełnienia wniosku o przedstawienie aktualnej, sporządzonej w sezonie lęgowym inwentaryzacji ornitologicznej. W dniu 9 czerwca 2011 r. Wspólnota dostarczyła opinię przyrodniczą wykonaną przez ornitologa M.R. w dniach 2, 3 i 8 czerwca 2011 r. Wskazano w niej, iż dwa gniazda grzywaczy zostały już przez ptaki opuszczone, funkcjonuje natomiast jedno gniazdo pustułki (zaobserwowano osobniki zmieniające się na gnieździe). Ponadto, ornitolog stwierdził obecność 2-3 jerzyków, jednocześnie wskazując iż miejsca lęgowe ze względu na parametry techniczne nie sprzyjają gniazdowaniu tego gatunku, mogą natomiast być wykorzystywane jako schronienia na okres nocy. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] lipca 2011r. zezwolił na niszczenie siedlisk i ostoi jerzyka znajdujących się na budynku przy ul. [...] w W. i umorzył postępowanie w części niszczenia dwóch gniazd gołębia grzywacza. W decyzji organ wskazał na konieczność rozpoczęcia prac nie wcześniej niż 10 sierpnia Sygn. akt IV SA/Wa 281/12 2011 r. oraz po wyprowadzeniu lęgu przez parę pustułek. Ponadto, organ nakazał wywieszenie we wskazanych przez ornitologa miejscach 4 skrzynek lęgowych dla jerzyków w ramach kompensacji przyrodniczej za zniszczone w trakcie termomodemizacji siedliska tego gatunku. Natomiast co do części dotyczącej niszczenia gniazd gołębia grzywacza, w której umorzono postępowanie wskazano, iż to nie w kompetencji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. leży wydawanie zezwolenia na odstępstwo od zakazów w stosunku do gatunków zwierząt łownych. Wspólnota wniosła odwołanie od decyzji RDOŚ. W odwołaniu wniosła o uchylenie ww decyzji w części dotyczącej zezwolenia na niszczenie siedlisk jerzyków. Podniosła, iż nie występowała o wydanie zezwolenia na niszczenie siedlisk jerzyka znajdujących się "w szczelinach przy rurach spustowych", gdyż - w opinii Wspólnoty - siedliska takie we wskazanych miejscach nie występują. Strona powołując się na opinię ornitologiczną twierdzi, iż osobniki jerzyka jedynie nocują w szczelinach budynku i miejsca te, biorąc pod uwagę definicję siedliska, zawartą w ustawie o ochronie przyrody, nie mogą być traktowane jako siedliska. Stwierdzono ponadto, iż obecność 2-3 osobników jerzyków w zasadzie można stwierdzić w każdej części miasta i nie można na podstawie ich obecności stwierdzić, iż dany budynek jest ich siedliskiem. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska - po rozpatrzeniu odwołania - decyzją z [...] grudnia 2011r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji podał, iż na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, organ może zezwolić w stosunku do gatunków objętych ochroną ścisłą na niszczenie ich siedlisk i ostoi, w przypadku braku rozwiązań alternatywnych, jeżeli nie spowoduje to zagrożenia dla dziko występujących populacji chronionych gatunków zwierząt oraz w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wskazanych w art. 56 ust. 4 pkt 1-8 tejże ustawy. Na podstawie załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 12 października 2011 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. Nr 237, poz. 1419) wszystkie ww gatunki ptaków są objęte ochroną gatunkową ścisłą. Jerzyk niemal 100% polskiej populacji tego gatunku gniazduje w środowisku miejskim, na dużych wysokościach, w stropodachach budynków, szczelinach i pęknięciach oraz innych ubytkach w elewacjach budynków. W związku z powyższym jest gatunkiem znajdującym się pod szczególną presją w wyniku utraty siedlisk w związku z przeprowadzanymi na budynkach pracami termomodernizacyjnymi i remontowymi. Zgodnie z art. 5 pkt 18 ustawy o ochronie przyrody, siedlisko (roślin, zwierząt łub grzybów) definiuje się jako "obszar występowania roślin, zwierząt lub grzybów w ciągu całego życia lub dowolnym stadium ich rozwoju". Sygn. akt IV SA/Wa 281/12 Oznacza to, iż zarówno miejsca lęgowe, w których budowane są gniazda, jak i miejsca w których jerzyki chronią się na noc, są ich "miejscem występowania", a więc spełniają kryterium bycia siedliskiem gatunku chronionego. Sam fakt, iż dany gatunek chroniony wykorzystuje dany obiekt (obiekt jest dla niego "miejscem występowania"), np. przez podjęcie próby lęgu (bez względu na jego skuteczność), jest wystarczający do uznania tego obiektu za siedlisko gatunku chronionego. Występowanie kilku osobników jerzyka na budynku przy ul. [...] w W. - w ocenie organu - potwierdza zarówno wizja przeprowadzona przez Towarzystwo, jak również ekspertyza ornitologiczna M. R., przedstawiona przez Wspólnotę w trakcie postępowania administracyjnego. Przytoczone argumenty przemawiają więc za utrzymaniem decyzji organu pierwszej instancji w mocy. Wspólnota M. w W. w skardze na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej niszczenia siedlisk i ostoi jerzyka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji w części dotyczącej niszczenia siedlisk i ostoi jerzyka oraz zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła błędne rozpoznanie stanu faktycznego dotyczącego istnienia siedlisk i ostoi jerzyka w budynku przy ul. [...] w W.; błędną interpretację opinii przyrodniczej dotyczącej termomodernizacji budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. sporządzonej przez ornitologa M.R. w dniach 2,3,8 czerwca 2011 r. przez uznanie, że w budynku przy ul. [...] znajdują się siedliska i ostoje jerzykow; błędną interpretację pisma [...] Towarzystwa O. przez uznanie, że w budynku przy ul. [...] znajdują się siedliska i ostoje jerzykow; błędne zastosowanie obowiązujących przepisów rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 12 października 2011 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. Nr 237, poz. 1419), załącznika nr 1 przez uznanie, że jerzyki objęte są ochroną gatunkową ścisłą. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, tym samym podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżącej na rozprawie, która odbyła się 16 maja 2012r., wyjaśnił iż skarżąca w trakcie postępowania administracyjnego wniosła wyłącznie o zezwolenie na usunięcie gniazd gołębia grzywacza, nie zgadza się z twierdzeniem organu zawartym w wydanych aktach administracyjnych, iż w piśmie z 9 czerwca 2011r. doszło do rozszerzenia wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie siedlisk jerzyka, kwestionuje Sygn. akt IV SA/Wa 281/12 jakoby w ogóle siedliska takie występowały na przedmiotowej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. -zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2011 r. i decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z [...] lipca 2011 r. w zakresie określonym w sentencji orzeczenia naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji był art. 56 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 oraz art. 52 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009r., Nr 151, poz. 1220). Według art. 56 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody regionalny dyrektor ochrony środowiska na obszarze swojego działania może zezwolić w stosunku do gatunków objętych ochroną ścisłą - na czynności podlegające zakazom, określone m. in. w art. 52 ust. 1 pkt 4, czyli na niszczenie siedlisk i ostoi; ust. 4 pkt 3 - zezwolenie, z zastrzeżeniem ust. 4a i 5, może być wydane w przypadku braku rozwiązań alternatywnych, jeżeli nie spowoduje to zagrożenia dla dziko występujących populacji chronionych gatunków roślin, zwierząt lub grzybów [...]. Zezwolenie, o których mowa - stosownie do art. 56 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody - może być wydane na wniosek zawierający odpowiednio: 1) imię, nazwisko i adres albo nazwę i siedzibę wnioskodawcy; 2) cel wykonania wnioskowanych czynności; 3) opis czynności, na którą może być wydane zezwolenie; 1) nazwę gatunku lub gatunków, których będą dotyczyć działania, w języku łacińskim i polskim, jeżeli polska nazwa istnieje; Sygn. akt IV SA/Wa 281/12 liczbę lub ilość osobników, których dotyczy wniosek, o ile jest to możliwe do ustalenia; wskazanie sposobu, metody i stosowanych urządzeń do chwytania, odławiania lub zabijania zwierząt albo sposobu zbioru roślin i grzybów lub sposobu wykonania innych czynności, na które może być wydane zezwolenie, a także miejsca i czasu wykonania czynności oraz wynikających z tego zagrożeń; 7) wskazanie podmiotu, który będzie chwytał lub zabijał zwierzęta. Zacytowana norma nie tylko wymienia elementy jakie winny znaleźć się we wniosku o zezwolenie na czynności podlegające zakazom, ale przede wszystkim stanowi, iż zezwolenie może być wydane wyłącznie na wniosek. Innymi słowy, z art. 56 ust. 6 ww ustawy wynika, iż postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na pozyskiwanie gatunków chronionych może być wszczęte na wniosek podmiotu zainteresowanego. Z akt sprawy wynika, iż wniosek skarżącej inicjujący kontrolowane postępowanie dotyczył uzyskania zezwolenia na niszczenie gniazd gołębia grzywacza i w tym zakresie wniosek został przez organ rozpoznany, gdyż doszło do umorzenia postępowania administracyjnego. Natomiast nieuprawnione - w ocenie Sądu - było rozszerzanie zakresu rozstrzygnięcia o udzielenie zezwolenia na niszczenie siedlisk i ostoi jerzyka, jako że skarżąca o takowe zezwolenie nie występowała. Organ nie mógł zezwolić skarżącej na uprawnienie, które nie było objęte wnioskiem. Organ był ograniczony zakresem wniosku, a wniosek obejmował jedynie prośbę o udzielenie zezwolenia na niszczenie gniazd gołębia grzywacza. Jedynie organ, po powzięciu informacji wynikających z opinii, mógł dać skarżącej możliwość rozszerzenia wniosku, niemniej tego nie uczynił. Natomiast skarżąca wyraźnie wskazała na rozprawie, iż wnosiła wyłącznie o zezwolenie na usunięcie gniazd gołębia grzywacza i nie godzi się z ustaleniem przyjętym przez organ, iż w piśmie z 9 czerwca 2011r. doszło do rozszerzenia wniosku o wydanie zezwolenia również na usunięcie siedlisk jerzyka, nie mówiąc już, że w ogóle kwestionuje występowanie takich siedlisk na przedmiotowej nieruchomości. Wszystko to dowodzi, iż organ nie mógł zezwolić na więcej, niż strona się domagała. W konsekwencji nie mógł z własnej inicjatywy przyjąć, iż skarżąca opinią przyrodniczą złożoną na wezwanie organu w dniu 9 czerwca 2011r., rozszerzyła wniosek, który wpłynął do organu 9 maja 2011 r. Dodatkowo należy zauważyć, iż na piśmie zatytułowanym opinia przyrodnicza brak podpisu osób uprawnionych do działania w imieniu skarżącej, zaś sama opinia została podpisana przez osobę ją sporządzającą. W świetle powyższego należało przyjąć, iż rozstrzygnięcie organów w części Sygn. akt IV SA/Wa 281/12 zezwalającej na niszczenie siedlisk i ostoi jerzyka zostało wydane bez wniosku skarżącej, czyli z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 56 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, które miało wpływ na wynik sprawy. Z kolei, jeżeli rzeczywiście na terenie planowanych prac remontowym znajdują się siedliska jerzyka, to skarżąca winna rozważyć wystąpienie ze stosownym wnioskiem o zezwolenie na niszczenie siedlisk, w przeciwnym razie skarżąca z własnej woli naraża się na szkodę w środowisku. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a w zw. z art. 135 oraz art. 152 P.p.s.a. - orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku. O kosztach postanowił - w punkcie III - na zasadzie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. Treść orzeczenia Sądu nie pociąga za sobą obowiązku umorzenia przez organ postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, albowiem postępowanie w zakwestionowanym przez Sąd zakresie toczyło się bez wymaganego przepisem prawa wniosku skarżącej.