IV SA/Wa 281/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Paweł Dańczak, Protokolant ref. staż. Natalia Berkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej oddala skargę IV SA/Wa 281/19 UZASADNIENIE Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] grudnia 2018 r. po rozpatrzeniu wniesionego przez [...] Sp. z o. o. odwołania utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia [...] października 2018r. znak [....]. Decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej. Wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2018r. zbywca nieruchomości – [...] Sp. z o. o. wystąpiła do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddziału Terenowego w [...] o wydanie na podstawie art. 2a ust. 4 pkt 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego zgody na nabycie przez [...] Sp. z o. o. nieruchomości rolnej o pow. 0,90 ha, położonej w obrębie [...], gm. [...], woj. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa decyzją z dnia [...] października 2018r., znak [...], odmówił wyrażenia zgody na nabycie przez [....] Sp. z o. o. objętej wnioskiem nieruchomości rolnej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zbywca wykazał, iż nie było możliwości nabycia nieruchomości przez podmioty, o których mowa w art. 2a ust. 1 i 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, a po stronie nabywcy nie dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych. Organ uznał jednak, że nabywca nie daje rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej. [...] Sp. z o. o. wniosła odwołanie od decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że prywatnoprawny obrót nieruchomościami rolnymi podlega przepisom ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2018r., poz. 1405). Następnie przytoczył treść art. 2 pkt 1 ustawy (definicja nieruchomości rolnej) oraz art. 2a ust. 1 i ust. 4 ustawy. Wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie objęta wnioskiem nieruchomość stanowi nieruchomość rolną w rozumieniu przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, co wynika z wypisu z rejestru gruntów oraz zaświadczenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2018r. znak [...] o przeznaczeniu działki, z którego wynika, że gmina nie posiada aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy podkreślił, że z zawartego we wniosku inicjującym postępowanie oświadczenia zbywcy wynika, że nie było możliwości zbycia nieruchomości na rzecz podmiotów, o których mowa w art. 2a ust. 1 i 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, gdyż nieruchomość została nabyta w wyniku jej przewłaszczenia na zabezpieczenie wierzytelności z tytułu udzielonej w dniu [...] stycznia 2016r. osobom fizycznym pożyczki. Z zawartej pomiędzy stronami umowy wynika obowiązek Spółki do zwrotnego przeniesienia własności nieruchomości na pożyczkobiorców po całkowitej spłacie pożyczki. Zbywca wskazał, że z uwagi na podpisaną pomiędzy nim, a spółką [...] Sp. z o. o. cesją wierzytelności, w tym z tytułu udzielonej pożyczki i obowiązkiem zwrotnego przeniesienia własności nieruchomości, istnieje obecnie konieczność przeniesienia prawa własności nieruchomości na cesjonariusza – [...] Sp. z o. o. Zbywca wskazał również, że osoby, które własność tej nieruchomości przeniosły przez przewłaszczenie na zabezpieczenie udzielonej pożyczki niezmiennie tą nieruchomością rozporządzają, mieszkają w budynku tam posadowionym oraz uprawiają i czerpią pożytki z gruntów rolnych przynależnych do nieruchomości. We wniosku inicjującym postępowanie potencjalny nabywca - spółka [...] Sp. z o. o., w odniesieniu do przesłanki rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej złożyła oświadczenie, z którego wynika, że zaraz po spłacie pożyczki, nabywca zobowiązuje się przenieść własność nieruchomości na osoby będące jej właścicielami przed przewłaszczeniem na zabezpieczenie, co daje właśnie rękojmię należytego prowadzenia gospodarstwa przez osoby, które tą nieruchomością zarządzają od początku. Nie zmieni się więc przeznaczenie i rzeczywiste wykorzystanie nieruchomości, a także sposób jej uprawy. Organ odwoławczy uznał przedstawione dowody za spójne i wiarygodne. Ocenił jednak, że o ile jednak zbywca wykazał, iż nie było możliwości nabycia nieruchomości rolnej przez podmioty, o których mowa w art. 2a ust. 1 i 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, a w wyniku nabycia nieruchomości, nie dojdzie po stronie nabywcy do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych, to nie sposób uznać, że nabywca daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej. Przedstawione przesłanki nie dotyczą w ogóle nabywcy, a więc spółki [...] Sp. z o. o. Odnoszą się do podmiotów, które rzeczywiście władają nieruchomością, ale nie są nabywcą nieruchomości, a w konsekwencji nie podlegają ocenie w obecnie toczącym się postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości przez [...] Sp. z o. o. Obrót nieruchomościami rolnymi podlega szczególnym rygorom. W rozpatrywanej sprawie, mimo, że przeniesienie własności nieruchomości rolnej nastąpiło w wyniku jej przewłaszczenia na zabezpieczenie, to nieruchomość ta podlega ograniczeniom w obrocie wynikającym z ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Pożyczkodawca i wierzyciel, a obecnie również cesjonariusz, zawierając pomiędzy sobą umowy, których przedmiotem czy zabezpieczeniem jest przeniesienie prawa własności nieruchomości rolnych, powinni wziąć pod uwagę te regulacje. Pomijając całkowicie obowiązujące powszechnie regulacje prawne dotyczące ograniczeń w obrocie takimi nieruchomościami, przyjmują na siebie ewentualne ryzyko, że umowy te nie będą mogły być wykonane. [...] sp. z o.o z siedzibą w [...] złożyła skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że umowa cesji wierzytelności jest powszechnie stosowaną formą w obrocie gospodarczym. Art. 353 1 KC gwarantuje uczestnikom rynku swobodne kształtowanie umów zawieranych w granicach prawa. Umowa cesji zawarta przez Zbywcę w dniu 16.07.2018r w żadnym punkcie nie narusza obowiązujących przepisów. Konsekwencją wynikającą z zawartej umowy cesji jest konieczność przeniesienia zabezpieczeń związanych z przejętymi wierzytelnościami, tak w postaci hipotek na nieruchomościach jak i własności powierniczej nieruchomości przewłaszczonych na zabezpieczenie. Uzasadnienie MRiRW polegające na stwierdzeniu, iż uczestnicy rynku nie powinni zawierać pewnego rodzaju umów, w przypadku gdy ich wykonanie zależne jest od niemożliwego do spełnienia z formalnego punktu widzenia (tj. uzyskania rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej w przypadku spółki finansowej - wierzyciela dysponującego zabezpieczeniem w postaci nieruchomości) - ogranicza swobodę działalności gospodarczej wynikającą z Art. 353 1 KC - w sposób znaczny, co więcej - naraża te podmioty na ponoszenie nieuzasadnionych kosztów działalności mogących prowadzić nawet do upadku przedsiębiorstwa (np. wskutek braku możliwości zbycia wierzytelności i pozyskania tą drogą części finansowania swojej działalności lub też braku zabezpieczenia nabywanych wierzytelności i znacznej straty finansowej w przypadku ich nieodzyskania od dłużników) Zdaniem skarżącej to na ustawodawcy powinien ciążyć obowiązek przewidzenia skutków prawnych wprowadzanych przez siebie zmian w przepisach, a ustawy powinny być dostosowane do istniejących w obrocie rozwiązań, zawartych umów i ukształtowanych już stosunków gospodarczych. Za brak uregulowań dotyczących m.in. cesji wierzytelności czy zwrotnego przeniesienia własności nieruchomości na pierwotnego właściciela (po spłacie zobowiązania) nie może ponosić konsekwencji przedsiębiorca, a stanowione prawo w danym obszarze nie może uniemożliwiać realizacji prawa w innym. Twierdzenie, iż z podmioty gospodarcze nie powinny zawierać niektórych umów przewidzianych w kodeksie cywilnym, ponieważ mogą okazać się one nieskuteczne i narażanie tych podmiotów na ryzyko z tym związane - tylko dlatego że ustawodawca nie przewidział żadnych rozwiązań w zakresie konsekwencji wynikających z tych umów - jest niezrozumiałe i narusza swobodę działalności gospodarczej. Określony w ustawie wymóg wykazania się rękojmią należytego prowadzenia gospodarstwa rolnego powinien służyć zapewnieniu, iż dana nieruchomość rolna zachowa swój rolniczy charakter, będzie użytkowana rolniczo, zgodnie z jej pierwotnym przeznaczeniem, przez osoby posiadające wiedzę i doświadczenie w tym przedmiocie. Ma też - jak należy się domyślać - chronić te grunty przed przejęciem ich pod inwestycje komercyjne lub inne nie służące polskiemu rolnictwu. Zastosowany on jednak został w tym przypadku w zupełnym oderwaniu od swojego przeznaczenia i zamiaru, jedynie jako formalne uniemożliwienie realizacji prawnie zawartych porozumień. Opisana przez Zbywcę sytuacja, którą jak wynika z pism rozumie i podziela zarówno [...] jak i Ministerstwo - zapewnia zawarty w ustawie warunek w 100 % - ponieważ grunty te w żaden sposób nie zmieniają swojego przeznaczenia ani sposobu ich użytkowania, ani też posiadaczy fizycznie dysponujących tymi gruntami. Z tego punktu widzenia kategoryczny wymóg spełnienia warunku przez Nabywcę - spółkę z o.o. działającą na rynku finansowym i mającym jedynie pełnić rolę właściciela powierniczego, czasowo, do momentu spłaty zobowiązania, spółkę która nie prowadzi i nie będzie prowadzić żadnej działalności rolniczej ani nie znajduje się w posiadaniu danego gruntu rolnego - jest nieuzasadniony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie sądu skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2018 r. nie narusza przepisów prawa. Stosownie do treści art. 2a ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1405 j.t..) nabywcą nieruchomości rolnej może być wyłącznie rolnik indywidualny, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jeżeli nabywana nieruchomość rolna albo jej część ma wejść w skład wspólności majątkowej małżeńskiej wystarczające jest, gdy rolnikiem indywidualnym jest jeden z małżonków. Powierzchnia nabywanej nieruchomości rolnej wraz z powierzchnią nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rodzinnego nabywcy nie może przekraczać powierzchni 300 ha użytków rolnych ustalonej zgodnie z art. 5 ust. 2 i 3, co wynika z art. 2a ust. 2 ustawy. Z kolei przepisy zawarte w ust. 1 i 2 nie dotyczą nabycia nieruchomości rolnej: 1) przez: a) osobę bliską zbywcy, b) jednostkę samorządu terytorialnego, c) Skarb Państwa lub działający na jego rzecz Krajowy Ośrodek, d) osoby prawne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, e) parki narodowe, w przypadku zakupu nieruchomości rolnych na cele związane z ochroną przyrody; 2) w wyniku dziedziczenia oraz zapisu windykacyjnego; 3) na podstawie art. 151 lub art. 231 Kodeksu cywilnego; 4) w toku postępowania restrukturyzacyjnego w ramach postępowania sanacyjnego. Według art. 2a ust. 4 pkt 1 ustawy nabycie nieruchomości rolnej przez inne podmioty niż wymienione w ust. 1 i ust. 3 pkt 1 oraz w innych przypadkach niż wymienione w ust. 3 pkt 2 - 4, może nastąpić za zgodą Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka, wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na wniosek zbywcy, jeżeli: a) wykaże on, że nie było możliwości nabycia nieruchomości rolnej przez podmioty, o których mowa w ust. 1 i 3, b) nabywca daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej, c) w wyniku nabycia nie dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych. Aby możliwe było wyrażenie zgody przez organ we władczej formie decyzji administracyjnej ustawa wymaga więc żeby zbywca wykazał spełnienie określonych warunków odnoszących się zarówno do zbywcy, jak też do potencjalnego nabywcy. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że objęta wnioskiem nieruchomość stanowi nieruchomość rolną według przepisów w/w ustawy, co potwierdza wypis z rejestru gruntów oraz zaświadczenie wydane przez Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2018 r. z którego wynika, że gmina nie posiada aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do treści art. 2 ustawy nieruchomość rolną stanowi nieruchomość rolna w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne. Według art. 461 k.c. nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Organ prawidłowo ocenił, że nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wyrażenie zgody na zbycie nieruchomości rolnej wskazanemu we wniosku nabywcy. Niewątpliwie rację ma organ, że wnioskodawca nie wykazał, że potencjalny nabywca nieruchomości wskazany we wniosku spełnia przesłankę rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej, a wskazywane przez wnioskodawcę okoliczności (uprawiania i czerpania pożytków z gruntów rolnych) nie dotyczyły nabywcy, a osób, które rzeczywiście nieruchomością władają. Ta ocena oczywiście była wystarczająca do wydania decyzji odmownej. W ocenie sądu w przedmiotowej sprawie organ niesłusznie ocenił, że zbywca zwolniony był od wykazania, że nie było możliwości nabycia nieruchomości przez podmioty, o których mowa w art. 2a ust. 1 i 3 ustawy, jednak nie miało to wpływu na wynik sprawy. Organ słusznie zauważył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że obrót nieruchomościami rolnymi ze względu na normy wynikające z analizowanej ustawy podlega szczególnym rygorom. Okoliczność, że przeniesienie własności nieruchomości rolnej na wnioskodawcę nastąpiło w wyniku zawartej umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie, nie powoduje, że nieruchomość ta nie podlega ograniczeniom dotyczącym obrotu nieruchomościami wynikającymi z ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Przedstawiona w skardze argumentacja zmierzająca do wykazania, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 2a ust. 4 pkt 1 ustawy nie jest uprawniona. Skarżąca spółka zarzuca, że organ nie uwzględnił, że wymienione w tym przepisie przesłanki nabycia nieruchomości nie mogą być sprzeczne z wyrażoną w art. 353 1k.c. zasadą swobody umów, dopuszczającą zawarcie umowy cesji wierzytelności, a zarazem konieczność uwzględnienia, że wraz z cesją następuje przeniesienie zabezpieczeń związanych z przejętą wierzytelnością (a więc także przewłaszczeniem na zabezpieczenie). Skarżąca spółka nie ma racji twierdząc, że dopuszczalne na zasadzie swobody umów ustanowienie zabezpieczenia wierzytelności w postaci przewłaszczenia na zabezpieczenie ma charakter akcesoryjny wobec wierzytelności, stanowiącej przedmiot umowy cesji. Z uwagi na brak takiego charakteru, nie następuje przeniesienie praw z umowy dotyczącej przewłaszczenia na zabezpieczenie wraz z przeniesieniem wierzytelności. Dla wyjaśnienia tego zagadnienia sąd wskazuje na argumentację przedstawioną w postanowieniu Sądu Najwyższego z 21 marca 2013 r. sygn. II CSK 396/12, którą w całości podziela. W uzasadnieniu tym Sąd Najwyższy wyraził m.in. pogląd, że "przewłaszczenie na zabezpieczenie nieruchomości, jakkolwiek dopuszczalne (por. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 29 maja 2000 r., III CKN 246/00, OSNC 2000, Nr 11, poz. 213; z dnia 8 marca 2002 r., III CKN 748/00, OSNC 2003, Nr 3, poz. 33) jest instytucją wytworzoną przez obrót prawny. W przypadku zawarcia tego typu umowy przeniesione rzeczywiście prawo własności rzeczy stanowi zabezpieczenie wierzytelności (por. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 1992 r., II CRN 87/92, OSNC 1993, Nr 5, poz. 89). Nie jest to jednak prawo o charakterze akcesoryjnym w stosunku do zabezpieczonej wierzytelności. Cecha akcesoryjności prawa rzeczowego powinna bowiem wynikać z wyraźnego przepisu. Zgodnie z zasadą numerus clausus praw rzeczowych ograniczonych katalog, treść oraz konstrukcja praw rzeczowych, a więc praw skutecznych erga omnes, może być kształtowana jedynie przez prawodawcę. Uczestnicy obrotu prawnego są w tej mierze pozbawieni jakichkolwiek kompetencji (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 12 listopada 1997 r., I CKN 321/97, nie publ.). W związku z tym tylko ustawa może wskazywać, jakie prawo rzeczowe ma w szczególności charakter prawa akcesoryjnego. W prawie polskim akcesoryjnymi prawami rzeczowymi są jedynie hipoteka, zastaw oraz zastaw rejestrowy, o czym stanowią wskazane wcześniej przepisy. Takiego charakteru nie ma prawo własności przewłaszczonej nieruchomości na zabezpieczenie. Mimo że zawarcie umowy przewłaszczenia nieruchomości na zabezpieczenie jest funkcjonalnie związane z zabezpieczoną wierzytelnością, to istnienie i zakres prawa własności do przewłaszczonej nieruchomości nie jest uzależniony od istnienia i zakresu zabezpieczonej wierzytelności. W szczególności spłata wierzytelności nie powoduje wygaśnięcia prawa własności rzeczy przewłaszczonego na rzeczy będącej przedmiotem umowy o przeniesienie własności w celu zabezpieczenia. Stan wygaśnięcia wierzytelności jest jedynie przesłanką, której powstanie daje dłużnikowi uprawnienie do żądania od wierzyciela spełnienia uzasadnionego zobowiązaniem obowiązku świadczenia woli przeniesienia na niego z powrotem własności nieruchomości (por. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 2000 r., III CKN 246/00). Brak cechy akcesoryjności prawa przewłaszczonej nieruchomości prowadzi również do wniosku, że nie jest ono związane z innym prawem. Prawo własności jest z zasady prawem rzeczowym samodzielnym (art. 140 k.c.). Umowa przewłaszczenia własności nieruchomości na zabezpieczenie nie zmienia charakteru tego prawa, jako prawa samodzielnego. Brak związania prawa własności przewłaszczonej nieruchomości z zabezpieczoną wierzytelnością wynika nie tylko z cech prawa własności, jako prawa rzeczowego, ale także z charakteru umowy przewłaszczenia nieruchomości na zabezpieczenie. Umowa ta wywiera skutki jedynie wobec jej stron, nie odnosi skutku wobec osób trzecich. Z tej przyczyny, w stosunkach zewnętrznych powiernik działa zawsze we własnym imieniu, jako właściciel przewłaszczonej nieruchomości; nie jest on w żaden sposób ograniczony możliwością zbycia przewłaszczonej nieruchomości, nawet wbrew warunkom umowy przewłaszczenia, co może powodować jedynie jego odpowiedzialność odszkodowawczą wobec powierzającego. Prawa powiernika wynikające z umowy typu powierniczego w stosunku do innych praw o charakterze akcesoryjnym cechuje więc jurydyczna samodzielność. Prawo to może być przedmiotem odrębnego obrotu niezależnie od losów wierzytelności, którą zabezpiecza, a obrót wierzytelnością nie pociąga automatycznego skutku w odniesieniu do prawa własności przewłaszczonej nieruchomości. W konsekwencji tego rodzaju umowa jest ściśle związana z osobą konkretnego powiernika. Wyłącza to zastosowanie art. 509 § 2 k.c. w odniesieniu do prawa przewłaszczonej nieruchomości w razie przelewu wierzytelności (odpowiednio także w odniesieniu do cessio legis), którą prawo to zabezpiecza.". Tym samym brak jest podstaw do twierdzenia, że zawarcie umowy cesji powodowało skutek w postaci przeniesienia praw do nieruchomości, jak też, że wnioskodawca nie musiał wykazać spełnienia przesłanek określonych w art. 2a ust. 4 pkt 1 ustawy. Z tych względów sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.