IV SA/Wa 2812/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant ref. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu strategii rozwoju województwa oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 8 [...]sierpnia 2018r. [...] Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej organ) po rozpatrzeniu odwołania Marszałka Województwa [...] (dalej skarżący) z dnia [...] kwietnia 2018 r. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] PGW WP z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stan sprawy był następujący: w/w decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] PGW WP, po rozpatrzeniu wystąpienia Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], odmówił uzgodnienia projektu Strategii Rozwoju Województwa [...] do roku 2030. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 166 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, w celu zapewnienia ochrony ludności imienia przed powodzią obszary szczególnego zagrożenia powodzią uwzględnia się m.in. w strategii rozwoju województwa. Ponadto, na podstawie art. 166 ust. 2 pkt l Prawa wodnego - projekt strategii rozwoju województwa wymaga uzgodnienia z organem, właściwym Wód Polskich (tj. z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich), w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Organ I instancji ustalił, iż Strategia Rozwoju Województwa [...] do roku 2030 w obrębie obszaru działania RZGW w [...] PGW WP, znajduje się: 1) częściowo na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...], w rozumieniu art. 16 ust. 34 lit. a ustawy Prawo wodne, tj. na obszarze, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat (p=1%), 2) częściowo na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...], w rozumieniu art. 16 ust. 34 lit. b ustawy Prawo wodne, tj. na obszarze, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat (p=10%). Dyrektor RZGW w [...] PGW WP zauważył, że przedłożony do uzgodnienia projekt Strategii Rozwoju Województwa [...] do roku 2030 nie zawiera informacji na temat obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz poziomu zagrożenia powodziowego, wynikającego z ich wyznaczenia, zatem nie spełnia celu art. 166 ustawy Prawo wodne. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Marszałek Województwa [...] zarzucając jej m.in. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 166 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 166 ust. 10 oraz art. 166 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2018r. [...] Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ analizując przytoczone przez organ I instancji argumenty, uznał za uzasadnioną odmowę uzgodnienia, wskazując na przesłankę z art. 166 ust. 10 pkt 2 i 5 ustawy Prawo wodne. Wskazał, że ustawodawca określając w art. 166 ust. 1 ustawy Prawo wodne podstawowe obowiązki mające na celu zapewnienie ochrony ludności i mienia przed powodzią, w pkt 1 tego przepisu zobowiązał do uwzględnienia obszarów szczególnego zagrożenia powodzią między innymi w strategii rozwoju województwa. Z powyższego wynika, że organ I instancji nie mógł pozytywnie uzgodnić projektu strategii rozwoju województwa niezawierającej żadnej informacji na temat zagrożenia powodziowego występującego na rozpatrywanym obszarze, a podstawą tej odmowy jest chociażby naruszenie ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym, którego nadrzędnym celem jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Brak informacji dotyczącej uwzględnienia obszarów szczególnego zagrożenia powodziowego, wobec obowiązku wyrażonego w art. 166 ust. 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy, skutkować powinien w ocenie organu naruszeniem ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowymi oraz utrudnianiem zarządzenia ryzykiem powodziowym. Organ podkreślił również, że rolą samorządu województwa jest przejawianie aktywności w zakresie ochrony przed powodzią i ukierunkowanie władz samorządu gminnego co do zagospodarowywania tych obszarów. Z takim stanowiskiem nie zgodził się Marszałek Województwa [...] wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję i zarzucając jej: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 166 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 w związku z art. 166 ust. 10 oraz art. 166 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz U z 2017 r. poz. 1566, dalej: Prawo wodne), a także art. 11 ust. 1 pkt 1 - 5 oraz ust 1c pkt 1 -3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2018 r poz. 913, dalej: ustawa o samorządzie województwa) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podstawą odmowy uzgodnienia projektu strategii województwa może być brak informacji o zagrożeniu powodziowym występującym na danym obszarze, podczas gdy zawartość strategii województwa oraz cele, które powinny być w niej uwzględnione, określa art. 11 ust. 1 pkt 1 - 5 oraz ust. 1c pkt 1 -3 ustawy o samorządzie województwa; przepis art. 166 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne nie może być interpretowany w oderwaniu od tych przepisów; 2) naruszenie art. 166 ust. 3 i ust. 10 ustawy Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ może odmówić uzgodnienia w innych przypadkach, niż wymienione w tym przepisie, podczas gdy ten przepis zawiera katalog zamknięty przesłanek odmowy uzgodnienia, a co za tym idzie, nie ma możliwości odmowy uzgodnienia z innego powodu; 3) naruszenie prawa procesowego, a to art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która powinna zostać uchylona; 4) naruszenie prawa procesowego, a to art. 8 § 1 k.p.a. poprzez orzeczenie odmiennie, niż uczynił to w analogicznym stanie faktycznym Regionalny Dyrektor Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że strategia rozwoju województwa jest zatem dokumentem na pewnym poziomie ogólności. Ma określać i wyznaczać cele rozwoju województwa, nie zawiera natomiast konkretnych zadań. Nie może więc również zawierać informacji o obszarach zagrożenia powodziowego, ani tym bardziej zakazów obowiązujących na terenach zagrożonych powodzią, gdyż nie taka jest rola tego dokumentu. Skarżący wskazał również, że zgodnie z art. 166 ust 2 pkt 1 Prawa wodnego, projekt strategii rozwoju województwa wymaga uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Jeżeli zatem w strategii rozwoju województwa nie ma w ogóle planów zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż dokumenty o charakterze strategicznym nie zawierają zapisów dotyczących konkretnej inwestycji, to nie ma również planów zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, to organ nie ma podstaw do odmowy uzgodnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji naruszenia norm prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Jako uzasadnienie odmowy uzgodnienia przedmiotowego projektu Strategii Rozwoju Województwa [...] do roku 2030, Prezes państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wskazał przesłankę z art. 166 ust. 10 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566, z późn. zm.). Brak informacji dotyczącej uwzględnienia obszarów szczególnego zagrożenia powodziowego, wobec obowiązku wyrażonego w art. 166 ust. 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy, skutkuje naruszeniem ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowymi oraz utrudnia zarządzenie ryzykiem powodziowym. Rolą samorządu województwa jest przejawianie aktywności w zakresie ochrony przed powodzią i ukierunkowanie władz samorządu gminnego co do zagospodarowywania tych obszarów. Status obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, został uregulowany w art. 16 pkt 34 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566, z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem obszarami szczególnego zagrożenia powodzią są: a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%, b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10%, c) obszary między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano wał przeciwpowodziowy, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 224, stanowiące działki ewidencyjne, d) pas techniczny. Zgodnie z art. 166 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, w celu zapewnienia ochrony ludności i mienia przed powodzią, obszary szczególnego zagrożenia powodzią uwzględnia się m.in. w strategii rozwoju województwa. Zgodnie natomiast z art. 166 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne projekt, m.in. strategii rozwoju województwa wymaga uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Uzgodnienie to następuje w formie decyzji po uwzględnieniu prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi, poziomu zagrożenia powodziowego, planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a także jego aktualnego zagospodarowania i dotychczasowego przeznaczenia. Zgodnie z art. 166 ust. 10 pkt 2 i 5 ustawy Prawo wodne uzgodnienia odmawia się, jeżeli planowana zabudowa lub planowane zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią narusza m.in. ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym lub utrudnia zarządzanie ryzykiem powodziowym. Sąd podziela stanowisko organu, że należy mieć na uwadze zasadę racjonalnego ustawodawcy, w myśl której sformułowania użyte w akcie prawnym zostały w nim celowo zamieszczone, a w konsekwencji uwzględnienie obszarów szczególnego zagrożenia powodzią w strategii rozwoju województwa ma charakter obligatoryjny. Dlatego też należało podzielić ocenę organu co do twierdzenia skarżącego, że "strategia rozwoju województwa, nie może zawierać informacji o obszarach zagrożenia powodziowego, ani tym bardziej zakazów obowiązujących na terenach zagrożonych powodzią, gdyż nie taka jest rola tego dokumentu. Zgodnie z art. 166 ust. 1 ustawy Prawo wodne, obszary zagrożenia powodzią należy w strategii uwzględnić, czyli zadbać, aby zapisy strategii nie naruszały zasad zarządzania ryzykiem powodziowym". Prawidłowy jest wniosek organu, że przyjmując taką koncepcję jak skarżący, należałoby również uznać za bezcelowe uzgadnianie strategii rozwoju województwa z Wodami Polskimi, ponieważ uzgodnienie to może odbyć się jedyne w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, których to konieczność uwzględnienia w strategii rozwoju województwa skarżący neguje. Reasumując : określając w art. 166 ust. 1 ustawy Prawo wodne podstawowe obowiązki mające na celu zapewnienie ochrony ludności i mienia przed powodzią, ustawodawca w pkt 1 omawianego przepisu zobowiązał do uwzględnienia obszarów szczególnego zagrożenia powodzią między innymi w strategii rozwoju województwa. Z tej przyczyny, należało podzielić stanowisko organu, że nie można było pozytywnie uzgodnić projektu strategii rozwoju województwa, w której nie zawarto żadnej informacji na temat zagrożenia powodziowego występującego na rozpatrywanym obszarze. Zaakceptowanie przedmiotowego projektu byłoby naruszeniem ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym, którego nadrzędnym celem jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Należało również podzielić stanowisko organu w zakresie jaki dotyczyło zastosowania art. 166 ust.2 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Strategia rozwoju województwa, jako jeden z celów, uwzględnia w szczególności kształtowanie i utrzymanie ładu przestrzennego, co wynika z przepisu art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 913, z późn. zm.). Ład przestrzenny, w świetle definicji przytoczonej w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.), to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Obowiązek uzgodnienia projektu strategii z dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Polskie Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią wynika również z art. 12a ust. 3 ustawy o samorządzie województwa. W tym miejscu organ słusznie zwrócił uwagę, że uwzględnienie w strategii rozwoju województwa obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, zapewni jej spójność z planem zagospodarowania przestrzennego województwa, o której mowa w art. 39a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podniósł również kwestię dotyczącą naruszenia przepisu art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), poprzez odmienne orzeczenie niż to uczynił Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] PGW WP w analogicznym stanie faktycznym i prawnym. Przepis art. 8 § 1 kpa stanowi, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Odnosząc się do tego zarzutu należy wyjaśnić, że powyższe uzgodnienie było przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, pozostającego poza granicami kontrolowanej sprawy. Z tych względów, oceniając zaskarżoną decyzję, po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organowi orzekającemu w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie orzeczeń. W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.