IV SA/Wa 2814/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant ref. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: MWIOŚ) przeprowadził w okresie od 13 października do 15 grudnia 2016 r. kontrolę wykonywania przez Wójta Gminy [...] (dalej: Wójt, Strona, Skarżący) zadań określonych w programie ochrony powietrza dla województwa [...], uchwalonym przez Sejmik Województwa [...] uchwałą Nr [...] z [...] września 2013 r. (dalej: POP). W ramach kontroli stwierdzono, że Wójt nie zrealizował w terminie szeregu zadań przewidzianych dla Gminy na lata 2013 — 2015. W związku z tym faktem MWIOŚ pismem z [...] lutego 2017 r. zawiadomił Wójta o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za niedotrzymanie terminów realizacji zadań określonych w POP. Wójt pismem z 15 lutego 2017 r. wnioskował o odstąpienie od ukarania oraz przekazał MWIOŚ informacje dotyczące stanu ekologicznego kotłów oraz o działaniach podjętych w celu ograniczenia niskiej emisji. Zaznaczył, że Gmina liczy 988 budynków zamieszkałych (liczba budynków wg. prowadzonej numeracji wynosi 1175), a liczba 200, określonych w POP, kotłów przeznaczonych do wymiany jest nierealna do wykonania. W 2015 r. liczba mieszkańców zainteresowanych dofinansowaniem wymiany kotłów była znikoma. Stan gazyfikacji Gminy określono jako dobry. Podniesiono także, że nowobudowane budynki mieszkalne są ogrzewane ekologicznymi piecami. Wójt Gminy zaznaczył także, że w latach 2013-2015 Gmina prowadziła inne zadania inwestycyjne, które również miały wpływ na polepszenie stanu środowiska. MWIOŚ decyzją z [...] lipca 2017 r., znak: [...] wymierzył Wójtowi Gminy [...] karę pieniężną w kwocie 30 000 zł, za niedotrzymanie terminu realizacji zadań w postaci: – zadania określonego w punkcie 3.1.1.2 POP – brak przygotowania Programu Ograniczenia Niskiej Emisji (PONE), który powinien określać m.in. zasady i priorytety wymiany i zakupu nowych urządzeń grzewczych, nie zrealizowała też działania naprawczego polegającego na eliminacji niskosprawnych urządzeń na paliwa stałe (z wymaganych do likwidacji 200 takich źródeł spalania paliw stałych nie zlikwidowała żadnego), nie osiągnęła zatem wymaganego efektu ekologicznego tj. ograniczenia emisji pyłu PM10 w ilości 7,55 Mg/rok; – zadania określonego w punkcie 3.1.1.4 POP – zapewnienia wykorzystania gazu ziemnego lub propan-butan do ogrzewania mieszkań jako alternatywy dla paliw stałych (na wymaganych 133 podłączeń lokali do sieci gazowych i wymiany ogrzewania na gazowe zrealizowano 7), zatem nie osiągnęła wymaganego efektu ograniczenia emisji pyłu PM10'na poziomie 5,72 Mg/rok. W uzasadnieniu decyzji MWIOŚ powołał treść art. 315a ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799; dalej: p.o.ś.), wedle którego wojewódzki inspektor ochrony środowiska, stwierdzając brak terminowej realizacji zadań określonych w POP przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, starostę ma obligatoryjny obowiązek wymierzenia kary pieniężnej w wysokości do 10 000 zł do 500 000 zł. Zaznaczono brak możliwości odstąpienia od podjęcia takiego działania. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że z ustalonego stanu faktycznego sprawy nie wynika, aby Wójt składał uwagi do projektu oraz samej uchwały POP, co znaczyłoby, że nie miał on zastrzeżeń do jej treści. Zdaniem MWIOŚ, brak terminowej realizacji wskazanych zadań uzasadniała nałożenie kary w określonej wysokości. Strona wniosła odwołanie od decyzji z [...] lipca 2017 r., wnosząc o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania. W odwołaniu podniesiono zarzuty naruszenia art. 7, 77 i 78 § 1, 107 § 3 oraz 105 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), poprzez pominięcie w toku postępowania zawnioskowanych przez Stronę dowodów, przeprowadzenie niepełnego postępowania dowodowego, błędy w ustaleniach faktycznych oraz niedostateczne uzasadnienie wydanej decyzji. Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] sierpnia 2018 r. o sygn. akt. [...] utrzymał w mocy zaskarżona decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że przeprowadzona kontrola bezspornie wykazała, że Gmina nie wypełniła określonych w POP zadań dotyczących ograniczania emisji zanieczyszczeń wprowadzanych do środowiska. Zaniedbania te mogą także prowadzić zdaniem GIOŚ do zagrożenia dla wykonania dalszych etapów planu ograniczania emisji zanieczyszczeń. Odnosząc się do podnoszonego przez stroną argumentu dotyczącego wydawania pozwoleń na budowę nowych budynków mieszkalnych ogrzewanych ekologicznymi piecami, GIOŚ zaznaczył, ze realizacja POP ma celu w pierwszej kolejności eliminację już istniejących źródeł emisji zanieczyszczeń, a wymóg ekologicznych pieców jest jedynie krokiem w celu niepogarszania obecnego stanu. W kwestii uchwalonego przez Radę Gminy uchwałą Nr [...] z [...] lutego 2017 r. Programu Ograniczenia Niskiej Emisji organ II instancji zaznaczył, że postępowanie dotyczy poziomu wykonania POP za lata 2013-2015, a w tym okresie planu ograniczenia emisji zanieczyszczeń nie było. W odpowiedzi zaś na podniesioną kwestię realności realizacji wymogu wymiany kotłów zasilanych nieekologicznym paliwem, a także wykonania nowych przyłączy gazowych, GIOŚ wskazał, że Gmina miała możliwość zaopiniowania projektu POP w 2013 r., przed jego uchwaleniem. Nie zostały wówczas zgłoszone przez Stronę żadne uwagi, w tym takie dotyczące realnej możliwości wykonania założonych celów. Podnoszenie tej argumentacji w chwili prowadzenia postępowania dotyczącego nałożenia kary jest zatem spóźnione. Ponadto wskazano, że przepis art. 315a p.o.ś. nie pozostawia swobody co do możliwości nałożenia kary w przypadku stwierdzenia naruszeń, a jedynie co do jej wysokości, uzależnionej od ilość i wagi stwierdzonych uchybień oraz naruszonych przez organ obowiązków. Odnosząc się do kwestii wysokości kary, GIOŚ zaznaczył, że jej wysokość mieści się w dolnych granicach przewidzianych ustawą, a przy jej wymierzani uwzięto pod uwagę fakt przyjęcia Programu Ograniczania Niskiej Emisji oraz realizację pozostałych założeń POP. Gmina złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie wraz z uchyleniem poprzedzającej ją decyzji MWIOŚ. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: – art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7, art. 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi zabrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, tj. nie wzięcia pod uwagę okoliczności zupełnie niezależnych od Wójta Gminy, które ostatecznie doprowadziły do sytuacji niezrealizowania zadań o których mowa w POP, oraz wymierzenia zbyt wysokiej kary; – art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w każdym przypadku niedotrzymania terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych należy wymierzyć karę pieniężną, podczas gdy przedmiotowy przepis oparty jest o konstrukcję uznania administracyjnego i wymaga wzięcia pod uwagę szeregu innych okoliczności, których organ wymierzający karę nie wziął pod uwagę. W uzasadnieniu zarzutów skargi Wójt podniósł, że w toku postępowania nie zostały uwzględnione okoliczności faktyczne niezależnie od jego woli, które uniemożliwiały realizację założeń POP na terenie gminy. Wskazano poczynione przez Gminę działania mające na celu realizację celów planu, takie jak uchwalenie PONE uchwała z [...] lutego 2017 r., wskazano na stopniowy wzrost liczby budynków używających do ogrzewania ekologicznych kotłów, wystąpienie do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej o dofinansowanie wymiany starych, mało wydajnych źródeł ciepła, a także wzrost liczby przyłączy gazowych na terenie Gminy. Podniesiono, że nie została ona objęta dofinansowaniem wymiany starych kotłów, przez co mieszkańcy mają problemy finansowe z ich wymianą. Podkreślono zabezpieczenie środków na wymianę źródeł ciepła w instytucjach użyteczności publicznej, a także działania modernizacyjne wobec infrastruktury gminnej. W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Skarga jest niezasadna w aspekcie podniesionych w niej zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego. Skutkuje to brakiem podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 p.p.s.a. Sąd nie dopatrzył się także uchybień których istnienie w świetle tego przepisu mogłyby skutkować uchyleniem decyzji. Podstawą prawną wydania decyzji w niniejszej sprawie jest art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś., zgodnie z którym w przypadku niedotrzymania terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 000 zł do 500 000 zł. Karę pieniężną, w drodze decyzji, wymierza wojewódzki inspektor ochrony środowiska, biorąc pod uwagę ilość i wagę stwierdzonych uchybień oraz naruszonych przez organ obowiązków art. 315a ust. 2 p.o.ś.). Wskazane w treści tego przepisu plany uchwalane są w oparciu o art. 91 ust. 3 przez sejmiki województwa, po wcześniejszym zaopiniowaniu przez wójtów, burmistrzów i prezydentów miast dla obszarów objętych planem. Niewydanie opinii w zakreślonym terminie oznacza akceptację projektu uchwały w sprawie programu ochrony powietrza (art. 91 ust. 2a p.o.ś.). Przeprowadzona wobec Gminy [...] kontrola wykazała, że gmina ta nie zrealizowała terminowo wszystkich zadań przewidzianych dla niej przez uchwalony [...] września 2013 r. POP. Przy czym wyraźnie należy podkreślić, że kontrola dotyczyła wykonania ww. Planu w latach 2013-2015. Kontrola MWIOŚ wykazała, że Gmina nie wywiązała się z obowiązku eliminacji starych niskosprawnych urządzeń grzewczych w ramach systemu dotacji do wymiany źródeł ogrzewania (zadanie z punktu 3.1.1.2 POP) oraz wyeliminowania w 133 lokalach ogrzewania na paliwo stałe na rzecz ogrzewania na paliwo gazowe (punkt 3.1.1.4 POP). Należy podkreślić, że Gmina nie neguje ustalonej przez organu obu instancji okoliczności braku wywiązania się z ww. obowiązków w zakreślonym terminie. Wobec powyższej okoliczności bezspornym w sprawie jest to, że uaktywniła się konieczność nałożenia kary przewidzianej w art. 315a p.o.ś. należy bowiem zgodzić się z organami obu instancji, że w zakresie samego nałożenia kary ustawa nie przewiduje uznania administracyjnego. Organ odpowiedzialny za naruszenie podlega bowiem karze pieniężnej, a właściwy wojewódzki inspektor ochrony środowiska ją wymierza. Treść przepisów nie przewiduje tu możliwości, a obowiązek. Z tezą strony skarżącej dotyczącej występowania w sprawie uznania administracyjnego można zgodzić się jedynie o tyle, że organy miały pewną swobodę w kwestii wysokości nałożonej kary – ale jedynie w tej kwestii. W tym miejscu Sąd zauważa że zarzut błędnej wykładni art. 315a p.o.ś. jest całkowicie niezasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, Sąd stwierdza, że i on nie znajduje oparcia w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy. W uzasadnieniu decyzji GIOŚ wskazał, że przy wymierzaniu kary pieniężnej wziął pod uwagę, że Gmina ostatecznie podjęła działania zmierzające do wykonania nałożonych na nią treścią POP obowiązków, a także fakt, że brak wykonania tychże dotyczył jedynie dwóch punktów Planu. Z tego względu wymierzona kara wynosiła 30 000 złotych, co jednoznacznie plasuje ją w dolnych granicach przewidzianego w ustawie wymiaru. Odnosząc się do wskazywanych w treści skargi oraz w toku postępowania informacji dotyczących działań podjętych przez Gminę w sprawie realizacji wynikających z treści POP obowiązków, Sad zwraca uwagę po pierwsze, że kontrola dotyczyła lat 2013-2015, zatem wskazywanie działań podjętych po tym okresie jest niecelowe dla oceny wykonania przewidzianych obowiązków. Mogło –to mieć ostatecznie znaczenie – dla kwestii oceny generalnego podejścia Skarżącej do wykonywania ciążących na niej zobowiązań, natomiast w żaden sposób nie mogło ekskulpować zaniedbań poczynionych w badanym okresie. Co zaś się tyczy podnoszonej w skardze oraz w toku postępowania kwestii realności przyjętych dla realizacji POP założeń, Sąd zgadza się w tym miejscu z organami administracji, które wskazały, że Wójt miał możliwość zapoznania się z projektami uchwały dotyczącej POP i wniesienia do nich uwag, także krytycznych, czego – jak wynika z ustalonego stanu faktycznego – nie uczynił. Zgodnie zatem z przywołanym wyżej przepisem art. 91 ust. 2a, zaakceptował on Plan w treści, jaka została ostatecznie uchwalona. W ocenie Sądu, podnoszenie jego ewentualnej niewykonalności w warunkach faktycznych, jakie posiada Gmina, dopiero na etapie postępowania o wymierzenie kary administracyjnej, jest spóźnione i nie mogło stanowić skutecznego argumentu dla jej nienakładania. Sąd nie dopatrzył się także innych naruszeń przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie i stanowić ewentualną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z tych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.