IV SA/Wa 2819/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżoną przez A. D. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania W. D. i A. D. - utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] maja 2016r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku usługowego o ogród zimowy, zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015r. A. S. zwróciła się do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W toku postępowania wpłynęło m.in. pismo A. D., w którym poinformował, że nie wyraża zgody na planowaną inwestycję z uwagi na niezakończone postępowania administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę budynku usługowo - handlowego na działce [...] oraz na dużą uciążliwość (immisja hałasu w godzinach nocnych) powodowaną przez już istniejący budynek. Organy uzgadniające postanowieniami z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz [...] sierpnia 2015 r., pozytywnie uzgodniły planowaną inwestycje w zakresie swoich kompetencji. Decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na rozbudowie budynku usługowego o ogród zimowy, zlokalizowanej na działce nr [...], położonej w miejscowości [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli Pani W. D. oraz Pan A. D.. Na skutek złożonego odwołania Kolegium wydało decyzję z dnia [...] listopada 2015r., którą uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z zaleceniami decyzji kasacyjnej Wójt Gminy [...] przygotował nowy projekt decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłał go do stosownych organów w celu jego uzgodnienia. Decyzją z dnia [...] maja 2016r., Nr [...] Wójt Gminy [...] ponownie ustalił warunki zabudowy dla opisanego zamierzenia budowlanego. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożył A. D.. W pierwszej kolejności wskazał, iż w jego ocenie Wójt nie powinien wydawać orzeczenia merytorycznego w niniejszej sprawie, lecz zawiesić postępowanie, gdyż w stosunku do inwestycji zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] nie zostało zakończone jeszcze postępowania "o udzieleniu pozwolenia na budowę". Następnie Skarżący podniósł, iż nie wyraża zgody na realizację planowanej inwestycji, gdyż będzie ona generowała duże immisje na jego nieruchomość, w szczególności zwiększy immisje hałasu. Ponadto w ocenie Skarżącego organ błędnie wywodzi, iż planowana inwestycja stanowi kontynuację sposobu zagospodarowania terenu sąsiedniego, ponieważ funkcją dominującą na tym terenie jest zabudowa jednorodzinna. W związku z twierdzeniami Skarżącego w zakresie braku zakończenia postępowania przed organem architektoniczno-budowlanym względem inwestycji już zrealizowanej na działce nr ewid. [...] Kolegium zwróciło się do Starosty [...] o udzielenie stosownych informacji. Na powyższe wezwanie Starosta odpowiedział pismem z dnia [...] sierpnia 2016r. Rozpoznając sprawę Kolegium zwróciło uwagę na następujące kwestie. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. z 2016., poz. 778 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) zwane danej "rozporządzeniem". Organ przywołał art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i stwierdził, ze wszystkie łącznie określone tamże warunki muszą zostać spełnione. Zgodnie z wymogami prawa materialnego Wójt uzyskał niezbędne uzgodnienia dla planowanej inwestycji, zaś projekt wydanej decyzji oraz analiza będąca jej integralną częścią zostały sporządzone przez osobę posiadającą wymagania określone w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Przeprowadzona w przedmiotowej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przesądza, iż planowana inwestycja będzie stanowić kontynuację zabudowy już istniejącej na tym obszarze oraz że spełnia wszystkie wymogi zasady "dobrego sąsiedztwa", co pozwala na jej realizację w założony we wniosku przez inwestora sposób. W kwestii zarzutu braku spełnienia przez planowaną inwestycję warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. to organ przyznał rację skarżącemu, że funkcją dominującą jest zabudowa jednorodzinna. Jednak na obszarze analizowanym występuje 8 budynków o funkcji usługowej lub mieszkaniowo usługowej, co pozwala na spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Odnosząc się natomiast do kwestii ewentualnych immisji w postaci dużego hałasu to Kolegium podtrzymał stanowisko, że zarzut ten pozostaje bez wpływu na sposób rozpatrzenia sprawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, kwestia badania, czy dana inwestycja będzie oddziaływała negatywnie na działki sąsiednie następuje na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego. Rozstrzygając zarzut skarżącego dotyczący konieczności zawieszenia przedmiotowego postępowania do czasu zakończenia postępowania przed organem architektoniczno-budowlanym względem inwestycji już zrealizowanej na działce nr ewid. [...] w przedmiocie "udzielenia pozwolenia na budowę", Kolegium uzyskało stanowisko Starosty, że toczy się postępowanie dotyczące wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...].03.2007r., Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego na działce nr ewid. [...]. Oznacza to, że powyższe postępowanie prowadzone jest w trybie przepisów rozdziału 12 Kodeksu postępowania administracyjnego, a decyzja Starosty objęta jest zasadą trwałości decyzji administracyjnej określoną w art. 16 k.p.a. Tym samym decyzja Starosty [...] nr [...] funkcjonuje w obrocie prawnym jako ostateczny akt administracyjny, zaś postępowania administracyjne prowadzone w trybie nadzwyczajnego środka zaskarżenia jakim jest wznowienie postępowania nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. D., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zakwestionował przede wszystkim stanowisko organu, że nie istnieją podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy ze względu na toczące się postępowanie nadzwyczajne dotyczące wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...].03.2007r., Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego na sąsiedniej działce nr ewid. [...]. Zwrócił uwagę, że Wojewoda [...] uchylił dwukrotnie decyzję Starosty co do odmowy uchylenia pozwolenia na budowę. Twierdzi, że postępowanie przed Starostą ma wpływ na wynik niniejszego postępowania. Podtrzymuje stanowisko co do immisji w postaci hałasu generowanego przez prowadzoną w spornym obiekcie działalność gospodarczą. Neguje stanowisko Kolegium, że w obszarze występuje działalność usługowa – występuje tutaj jedynie jeden budynek tj. bank. Nie zgadza się z analizą urbanistyczną. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja była dotknięta wadami zarzuconymi w skardze lub innymi, które jest zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", a prowadzącymi do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Przepis art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p formułuje zasadę "dobrego sąsiedztwa" i nakłada obowiązek dostosowywania nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Co do zasady więc regulacja ta ogranicza uprawnienia właściciela terenu inwestycji w tym sensie, że nie upoważnia go do realizacji wszystkich planów inwestycyjnych, jakie mógłby w stosunku do tego terenu realizować, ale ustanawia istotne ograniczenie w postaci konieczności dostosowania planowanej inwestycji do urbanistycznego charakteru otoczenia. Jednakże nie może ulegać wątpliwości, że przy orzekaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy należy w dopuszczalnym z punktu widzenia ładu przestrzennego zakresie działać na rzecz możliwości wykonywania przez inwestora prawa własności, z czym wiąże się potrzeba możliwie elastycznego, nie zaś dogmatycznego kwalifikowania przez organy stanu faktycznego pod kątem poszanowania przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa (vide np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2012r., sygn. akt IV SA/Wa 1950/11). Dalej zgodnie z § 3 ust 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Jak wynika z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Sąd stwierdza, że organy administracji publicznej dopełniły powyższym wymogom. Wyznaczyły w sposób prawidłowy obszar analizowany, działając w oparciu o sporządzoną prawidłowo analizę funkcji oraz cech zabudowy i doszły do uprawnionego wniosku, że w obszarze tym występuje jako dominująca zabudowa jednorodzinna, lecz także występuje zabudowa usługowa, która pozwala na nawiązanie planowanej rozbudowy do stanu zagospodarowania otoczenia. Prawidłowo zatem dokonały subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do normy prawa materialnego ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Należy bowiem zauważyć – wbrew twierdzeniom skarżącego – że pojęcie "działki sąsiedniej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie dotyczy wyłącznie działki, która bezpośrednio graniczy z działką inwestycyjną. Pojęcie to należy rozumieć szerzej, odnosząc je do terenów położonych w jej okolicy, które tworzą urbanistyczną całość. Trzeba dodać, że zasada dobrego sąsiedztwa (do której odnosi się wprost art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wniesionych obiektów). Jak wynika ze sporządzonej analizy w obszarze analizowanym znajduje się poza obiektem usługowym, który podlega rozbudowie, budynek nauki jazdy, bank, delikatesy, dom weselny, sklep lewiatan, bar oraz punkt sprzedaży jaj. Bezspornie zatem istniejący stan zagospodarowania pozwala na wpisanie w otoczenie takiej inwestycji, która stanowi jedynie powierzchniowe rozszerzenie działalności istniejącego już obiektu. Nie kreuje przy tym nowego obiektu, który należałoby uwzględnić w stanie zagospodarowania. W konsekwencji słusznie organ przyjął, że planowana zabudowa stanowi kontynuację funkcji i realizuje zasadę "dobrego sąsiedztwa". Jeżeli chodzi o negowanie sporządzonej analizy strona nie przedłożyła żądnych konkretnych uwag czy też dowodów, które mogłyby skutecznie zakwestionować wyniki tej analizy, a w szczególności ustalenia faktyczne w oparciu o które owe wnioski analizy zostały wyciągnięte. Jako bezzasadny Sąd uznaje argument skargi o naruszeniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że organ zawiesza postępowanie administracyjne gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Skarżący upatruje podstaw do zawieszenia postępowania o ustalenie warunków z racji tego, że twierdzi, iż toczy się postępowanie dotyczące udzielenia pozwolenia na budowę budynku, który miałby podlegać rozbudowie. Stanowisko skarżącego należy uznać za nieprecyzyjne. Otóż jak ustaliło Kolegium rozbudowywany budynek jest legalny tj. został wzniesiony na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2007r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego. Toczy się co prawda w stosunku do tego rozstrzygnięcia postępowanie nadzwyczajne, jednakże dopóki nie zakończy się ono wyeliminowaniem tegoż pozwolenia na budowę z obrotu prawnego, budynek wobec którego planowana jest rozbudowa jest legalny. Nie ma zatem żadnego bezpośredniego związku niniejszego postępowania z postępowaniem wznowieniowym polegającego na tym, że w niniejszej sprawie organ nie był władny wydać decyzji bez uprzedniego zakończenia sprawy pozwolenia na budowę, prowadzonej w trybie nadzwyczajnym. Co do immisji generowanych przez działalność, która ma być prowadzona w rozbudowanej części budynku. Należy stwierdzić, że rodzaj funkcji ustalony w decyzji o warunkach zabudowy po pierwsze nie oznacza jeszcze, że prawa osób trzecich będą naruszane poprzez uwzględnienie wniosku inwestora. Decyzja rozstrzyga jedynie o funkcji rozbudowywanej części. Funkcja ta to ogród zimowy. Decyzja nie określa jednocześnie jaki będzie rodzaj i zakres immisji, które mogą powstać wskutek korzystania z tego ogrodu. Taki bowiem rodzaj informacji nie jest wymagany przepisami u.p.z.p. Po drugie kwestie hałasu zostaną rozstrzygnięte na dalszym etapie procesu inwestycyjnego tj. przy udzielaniu pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może dotyczyć tylko tych kwestii, które są przedmiotem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast kwestie techniczne, a do takich zalicza się dopuszczalny poziom hałasu zostaną ocenione na etapie badania projektu budowlanego z wymaganiami technicznymi, które zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zdaniem Sądu w treści decyzji o warunkach zabudowy zawarto takie stwierdzenia, które wskazują na konieczność spełnienia przez planowaną inwestycję na etapie jej realizacji wymagań określonych zarówno w przepisach ustawowych, jak i wykonawczych, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tj. Dz. U. z 2014r, poz. 112). Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.