IV SA/Wa 2819/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Sękowska Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]z dnia [...] czerwca 2018r. znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w związku ze zgłoszeniem Wójta Gminy [...] dotyczącym wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku wynikającego z prowadzenia działalności w miejscowości [...] ul. [...]. Zaskarżone rozstrzygniecie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] marca 2018r. zgłosił do regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ) zagrożenie wystąpienia szkody w środowisku w miejscowości [...] przy ul. [...] oraz na nieruchomościach sąsiednich. RDOŚ postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018r. znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, w związku ze zgłoszeniem o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, wynikającym z niekontrolowanego pylenia składowanego mułu opałowego w miejscowości [...] przy ul. [...]. Organ uzasadnił swoje stanowisko brakiem dowodów wskazujących na przekroczenie dopuszczalnych zawartości w glebie lub ziemi substancji powodujących ryzyko. Zgłaszający nie wskazał bowiem takich substancji oraz nie uzasadnił domniemania możliwości zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Podobnie zostało uzasadnione wystąpienie szkody w środowisku w wodach. Zdaniem organu brak badań uniemożliwia postawienie tezy o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku w wodach. Organ podkreślił, że sam fakt pylenia składowanych mułów opałowych nie może być traktowany jako spełnienie kryteriów, które przesądziłyby o wystąpieniu szkody w środowisku. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Wójt Gminy [...]. W uzasadnieniu podniesiono, że organ I instancji nie uzupełnił i nie rozszerzył materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, nie dokonał ustalenia stanu faktycznego i nie przeprowadził wizji lokalnej, nie dokonał również pełnej analizy dokumentów przedstawionych w zgłoszeniu. Wskazano również na nie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy oraz brak ustalenia okoliczności mających wpływ na ocenę przesłanek do wszczęcia postępowania. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) po rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i orzekł o wszczęciu postępowania przed organem I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na obowiązujące w sprawie przepisy podkreślając, że w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji organ ten nie przedstawił stanowiska merytorycznego, z którego mogłoby wynikać na jakiej podstawie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych a zatem postanowienie nie zawiera należytego uzasadnienia i ogranicza się do ogólnikowego załatwienia sprawy. Organ odwoławczy zauważył, że w jego ocenie istotną sprawą jest dokonanie analizy składowanego miału węglowego. Brak karty charakterystyki i badań w dokumentacji dowodowej uniemożliwia bowiem ocenę potencjalnego zagrożenia zanieczyszczenia w środowisku. Zdaniem organu próbki powinny być przebadane na obecność siarki oraz pozostałych składników wytypowanych do określenia charakteru odpadów wydobywczych, ujętych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 15 lipca 2011r. w sprawie kryteriów zaliczania odpadów wydobywczych do odpadów obojętnych (Dz.U. nr 175 poz. 1048) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi (Dz.U. poz. 1395). Organ odwoławczy nie zgodził się z organem I instancji, że udostępnione przy zgłoszeniu dowody nie wskazują na możliwe przekroczenie dopuszczalnych zawartości w glebie lub w ziemi substancji powodujących ryzyko. Zgodnie bowiem z protokołem z kontroli z dnia [...] stycznia 2018r. w firmie [...] teren utwardzony był nawierzchnią asfaltową, która była uszkodzona oraz posiadała ubytki, których rozległości nie można stwierdzić. Natomiast w protokole z kontroli z dnia [...] grudnia 2017r. w firmie [...] sp. z o.o. stwierdzono przesypywanie się miału poza posadowione ogrodzenie, w związku z czym znajduje się on na terenie nieutwardzonym. Powyższe informacje wraz z brakiem analiz elementarnej miału węglowego w ocenie organu odwoławczego, dają przesłanki do stwierdzenia potencjalnej możliwości wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Organ wskazał również, że zasadnym byłoby również dokonanie oceny stanu technicznego zbiornika oraz beczek znajdujących się na terenie jednej z firm. Organ odwoławczy zgodził się przy tym z organem I instancji, że obowiązek przyjęcia zgłoszenia nie oznacza, że zgłoszenie skutkuje automatycznym wszczęciem postępowania w sprawie wydania decyzji. Jeżeli bowiem zgłoszenie szkody w środowisku lub bezpośredniego zagrożenia tą szkodą jest nieuzasadnione i w związku z tym nie ma potrzeby dokonywania szerszej analizy sprawy, to stanowi to podstawę do odmowy wszczęcia postępowania. Natomiast w sytuacji wątpliwości co do wystąpienia szkody w środowisku winno się takie postępowania wszcząć i dopiero w sytuacji braku wykazania przesłanek co do zastosowania ustawy szkodowej organ I instancji może postępowanie umorzyć. Odnosząc powyższa uwagę do przedmiotowej sprawy organ odwoławczy wskazał, że RDOŚ uznał brak zagrożenia ze strony wskazanych wyżej mułów węglowych mimo nie posiadania analizy elementarnej składowanej substancji. Przyjmując odgórnie, że składowany muł węglowy nie zawiera substancji stwarzających ryzyko zanieczyszczenia środowiska. Organ odwoławczy nie zgodził się przy tym z organem I instancji w zakresie konieczności umieszczenia w zgłoszeniu dowodów wskazujących na przekroczenie dopuszczalnych substancji powodujących ryzyko. Zdaniem GDOŚ, to w ocenie RDOŚ leżała ocena, czy wskazana w zgłoszeniu działalność może powodować zanieczyszczenie środowiska. Wskazano również, że to RDOŚ jest organem właściwym do prowadzenia spraw w oparciu o ustawę szkodową a nie zgłaszający. W ocenie GDOŚ, organ I instancji winien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Po wszczęciu postępowania winien przeanalizować czy prowadzona działalność stwarza ryzyko szkody w środowisku, o której mowa w art. 2 ust.1 pkt 1 ustawy szkodowej. Czy składowany muł jest substancją stwarzającą ryzyko szkody w środowisku w rozumieniu art. 3 ust.2 pkt 1 lit. ustawy szkodowej oraz art. 3 pkt 37 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018r. poz. 799 z późn. zm.). Organ odwoławczy wskazał przy tym że w jego ocenie nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie braku przekroczenia poziomu dopuszczalnych substancji w glebie nie znając dokładnego składu mułu opałowego. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła B.K. prowadząca działalność pod firmą [...] zaskarżając postanowienie GDOŚ z dnia [...] sierpnia 2018r. w całości i zarzucając mu obrazę przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 24 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. z 2018r. poz. 954 z późn. zm – dalej: ustawa szkodowa) poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż fakt pylenia składowanych mułów opałowych może być traktowany jako spełnienie kryteriów przesądzających o wystąpieniu szkody w środowisku i w konsekwencji uchylenie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej i orzeczenie o wszczęciu postępowania przed organem I instancji; - art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej poprzez orzeczenie o wszczęciu postepowania przez organ I instancji na skutek zgłoszenia o rzekomym wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku opartego na hipotetycznych i niewykraczających poza subiektywną ocenę zgłaszającego szkodę domniemania zanieczyszczenia powierzchni ziemi, w sytuacji gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy próżno doszukiwać się spełnienia podstawowej, wymaganej ustawą przesłanki bezpośredniości zagrożenia szkodą na środowisku. Podnosząc wskazane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i oddalenie zażalenia gminy [...] ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że nie sposób zgodzić się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, gdyż przesłanką do wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust.1 pkt 2 ustawy szkodowej, jest bezpośredniość zagrożenia występowania szkody w środowisku zdefiniowanej w art. 6 pkt 11 ustawy szkodowej. Bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku, zgodnie z pkt 1 art. 6 wskazanej ustawy, rozumiane jest jako wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości. Zgodnie z kolei z brzmieniem art. 24 ust. 5 i 7 ustawy szkodowej, warunkiem sine qua non wydania przez organ ochrony środowiska postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, jest uzasadnienie przez organ, iż zgłoszenie o występowaniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku jest uzasadnione. W stanie faktycznym niniejszej sprawy RDOŚ dwukrotnie wskazał, iż jego zdaniem brak jest podstaw pranych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Zdaniem skarżącej racje ma RDOŚ wskazując na wadliwe zgłoszenie dokonane przez Wójta Gminy [...], a które to zgłoszenie nie spełnia podstawowych przesłanek z art. 24 ustawy szkodowej, gdyż żaden z przedłożonych przez zgłaszającego dowodów nie uprawdopodobniał przekroczenia dopuszczalnych zawartości w glebie lub w ziemi substancji powodujących ryzyko. Nie uprawdopodobnił również kwestii wystąpienia szkody w środowisku w wodach. Sama uciążliwość wynikająca z prowadzenia na terenie [...] przy ul. [...] działalności gospodarczej polegającej na składowaniu na tym terenie mułu opałowego jak również fakt jego pylenia, nie przesądzają o wystąpieniu szkody na środowisku a to na zgłaszającym spoczywa ciężar dowodu w przedmiocie uprawdopodobnienia spełnienia przesłanek umożliwiających wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w trybie przewidzianym przez ustawę szkodową. Zdaniem skarżącego w stanie faktycznym w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do prowadzenia postępowania na gruncie ustawy szkodowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. W dniu [...] stycznia 2019r. do Sądu wpłynęło stanowisko uczestnika postępowania Gminy [...], w którym wniesiono o odrzucenie względnie o oddalenie skargi na postanowienie GDOŚ z dnia [...] sierpnia 2018r. W piśmie uczestniczka szeroko uargumentowała wskazane wnioski podnosząc, że skarga jest niezasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz.U z 2018r. poz. 1302 z późn. zm.- dalej: p.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. A także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie zaistniały zatem przesłanki do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, bowiem do Sądu zostało zaskarżone postanowienie GDOŚ z dnia [...] sierpnia 2018r. (nr wskazany na wstępie), uchylające w całości postanowienie organu I instancji i orzekające o wszczęciu postępowania przed organem I instancji w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. z 2018r. poz. 954 z późn. zm. – dalej : ustawa szkodowa) w związku ze zgłoszeniem Wójta Gminy [...] wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku wynikającego z prowadzenia działalności w miejscowości [...] ul. [...] . Badając prawidłowość wydania wskazanego wyżej postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest niezasadna. Zakwestionowane rozstrzygnięcie, w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie narusza bowiem prawa w stopniu mogącym powodować uchylenie wskazanego orzeczenia. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie uregulowanym w art. 24 ustawy szkodowej. Stosownie do ust. 1 wskazanego wyżej przepisu, organ ochrony środowiska jest obowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Jeżeli zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku dotyczy środowiska jako dobra wspólnego, zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, może dokonać organ administracji publicznej albo organizacja ekologiczna (ust. 2). Zgłoszenie, o którym mowa w ust. 1 i 2, powinno w miarę możliwości zawierać dokumentację, potwierdzającą wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku lub wskazanie odpowiedzialnego podmiotu korzystającego ze środowiska (ust. 4). Organ ochrony środowiska, uznając za uzasadnione zgłoszenie, o którym mowa w ust. 1 i 2, postanawia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1, albo w przypadkach, o których mowa w art. 16, podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze; art. 17 stosuje się odpowiednio (ust. 5). Podmioty, o których mowa w ust. 2, które dokonały zgłoszenia, mają prawo uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony (ust.6). Organ ochrony środowiska odmawia wszczęcia postępowania w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie (ust. 7). Z zestawienia regulacji zawartych w ust. 5 i 7 art. 24 wynika, że do wszczęcia postępowania nie wystarczy spełnienie przez podmiot zgłaszający wymogów o charakterze formalnym, ale konieczne jest również stwierdzenie przez organ zasadności zgłoszenia. Oznacza to, że organ przyjmujący zgłoszenie jest zobowiązany do dokonania wstępnej merytorycznej oceny, czy w danej sprawie istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Dopiero jednoznaczne stwierdzenie braku takiego prawdopodobieństwa upoważnia organ do odmowy wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku to wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości. Stosownie do art. 6 pkt 11 lit. a ustawy szkodowej, przez szkodę w środowisku rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych. Zgodnie zaś z art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej, przez stan początkowy rozumie się stan i funkcje środowiska oraz poszczególnych elementów przyrodniczych przed wystąpieniem szkody w środowisku, oszacowane na podstawie dostępnych informacji. Jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 kpa zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 80 kpa udowodnienie danej okoliczności ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ze względu na konstrukcję przywołanych przepisów zasady te wyznaczają sposób działania organu, mającego rozważyć, czy w danej sprawie istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, iż organ I instancji wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydał je przynajmniej przedwcześnie bez dokonania niezbędnych ustaleń, które pozwoliłyby na przyjęcie czy w danej sprawie istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku, jak również bez przedstawienia merytorycznego stanowiska, z którego wynikałoby na jakiej podstawie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych. Tymczasem, jak słusznie wywiódł organ odwoławczy istotną kwestią w ocenie zagrożenia szkodą jest analiza elementarna składowanego miału węglowego a brak karty charakterystyki i badań w dokumentacji dowodowej niewątpliwie uniemożliwia ocenę potencjalnego zagrożenia zanieczyszczenia w środowisku, gdyż uniemożliwia przeanalizowanie czy muł węglowy będący odpadem wydobywczym jest wolny od zanieczyszczeń takich jak siarka siarczkowa, arsen, kadm, kobalt, chrom, miedź, rtęć, molibden, nikiel ołów, wanad oraz cynk. Słusznie przy tym organ odwoławczy zauważył, że złożone przez Wójta Gminy [...] dowody w tym : 1/ protokół z kontroli przeprowadzonej w firmie [...] w dniu [...] stycznia 2018r. – w którym stwierdzono, iż teren na którym firma składuje muł węglowy utwardzony jest nawierzchnią asfaltową, która była uszkodzona oraz posiadała ubytki. Uszkodzenia i ubytki wskazują natomiast na możliwe przekroczenie dopuszczalnych zawartości w glebie lub w ziemi substancji powodujących ryzyko np. wskazanej wyżej siarki siarczkowej, przy założeniu, że węgiel zawierał w/w siarkę (brak bowiem w tym zakresie badań lub karty); 2/ protokół z kontroli przeprowadzonej w firmie [...] sp. z o.o. w dniu [...] grudnia 2017r. – w którym stwierdzono, że muł węglowy przesypuje się poza posadowione ogrodzenie, a tym samym znajduje się on na terenie nieutwardzonym, - dają przesłanki do stwierdzenia potencjalnej możliwości wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Niewątpliwie istnieją zatem w sprawie wątpliwości co do wystąpienia szkody w środowisku co oznacza, a z czym Sąd się zgadza, że mając na względzie zasadę zapobiegania i przezorności (art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019r. poz.1396), należy w takim wypadku wszcząć postępowanie i dopiero w sytuacji braku wykazania przesłanek co do zastosowania ustawy szkodowej organ może postępowanie umorzyć . Sąd podziela przy tym stanowisko organu odwoławczego, że w kompetencji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska leży ocena, czy wskazywana w zgłoszeniu działalność może powodować zanieczyszczenie środowiska. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 24 ust.4 ustawy szkodowej zgłoszenie powinno jedynie w miarę możliwości, zawierać m.in. nazwy substancji powodujących ryzyko oraz wyniki badań zanieczyszczenia gleby i ziemi tymi substancjami. A zatem zgłaszający ma je wskazać w miarę możliwości lecz to na organie tj. RDOŚ spoczywa obowiązek dokonania stosownych ustaleń w tym zakresie, w trakcie prowadzonego postępowania. Tym samym za niezasadne Sąd uznał stawiane przez skarżącą zarzuty naruszenia art. 24 ust. 5 i 7 ustawy szkodowej oraz art. 6 ust.1 tejże ustawy. Mając na uwadze powyższe, wniesioną skargę Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.