IV SA/Wa 282/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi U. P. i M. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji drogi publicznej - oddala skargę - IV SA/Wa 282/09 UZASADNI EN I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury, zwany dalej "Ministrem", utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...], ustalającej lokalizację drogi publicznej - lokalnej dla Miejskiego Zarządu Dróg w B. jako inwestycji pod nazwą: "Przebudowa ul. [...] na odcinku od [...] do ulicy [...]: od km [...] (ul.[...]) do km [...]". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2008 r. U. i M. P., zwani dalej "skarżącymi", wnieśli o stwierdzenie na podstawie art.156§1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji lokalizacyjnej w związku z naruszeniem przez nią art.7 i 77 k.p.a., art.7 ust.1 pkt 1, 3 i 4 oraz art.7 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. nr 80, poz.721 z późn.zm.), zwanej dalej "ustawą". Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Minister odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia. Skarżący wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpatrzywszy sprawę ponownie Minister utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie, podnosząc, iż wskazane przez skarżących uchybienia decyzji lokalizacyjnej nie wystąpiły. W skardze skarżący podnieśli, iż zaskarżona decyzja Ministra wydana została z naruszeniem: - art.7 i 77 k.p.a. w związku z art.5 ust.1 pkt 6 lit. g ustawy poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż załączenie opinii właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi zwalnia organ administracji od obowiązku ustalenia na podstawie innych dostępnych dowodów, czy w zakresie oddziaływania inwestycji znajdują się dobra kultury podlegające ochronie na podstawie odrębnych przepisów, - art.7 i 77 k.p.a. w związku z art.7 ust.1 pkt 3 ustawy poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że decyzja lokalizacyjna w prawidłowy sposób określa warunki wynikające z potrzeb ochrony dóbr kultury, podczas gdy decyzja ta nie zawiera żadnych warunków wynikających z potrzeb ochrony zabytku położonego na działce nr [...] i który znajduje się w obszarze oddziaływania zamierzonej inwestycji drogowej, art.7 i 77 k.p.a. w związku z art.7 ust.1 pkt 4 ustawy poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż decyzja lokalizacyjna w prawidłowy sposób określa wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich, podczas gdy decyzja ta zawiera jedynie ogólnikowe postanowienia w tym zakresie, art.7 i 77 k.p.a. w związku z art.7 ust.2 ustawy poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że Wojewoda [...] w sposób prawidłowy dokonał zawiadomienia stron postępowania o wydaniu decyzji lokalizacyjnej, tj. za pośrednictwem prasy lokalnej, podczas gdy "G.", w której zamieszczono obwieszczenie jest gazetą ogólnopolską, a nie lokalną, art.156§1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nieokreślenie kategorii dróg publicznych niezgodnie z treścią art.7 ust.1 pkt 1 specustawy i niezgodne z treścią art.2 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, nie stanowi naruszenia prawa o charakterze rażącym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r, Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia kończące postępowanie administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16§1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276). Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowało konsekwentne stanowisko odnośnie właściwego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa". Stosownie do powyższego rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). Wskazać należy, iż zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa oraz doktryny prawa rażące naruszenie dotyczy w szczególności przepisów prawa materialnego, niemniej może się odnosić także do przepisów postępowania administracyjnego. W związku z uwagami poczynionymi wcześniej wskazać należy, iż przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w związku z rażącym naruszeniem prawa nie jest wystąpienie jakiegokolwiek uchybienia przy jej wydawaniu (nawet gdyby uchybienie to niosło by za sobą istotne konsekwencje), ale wystąpienie uchybienia, która można określić jako rażące. Z powyższego wynika, iż w praktyce mogą występować naruszenia przepisów prawa, których skuteczne zakwestionowanie możliwe jest w toku kontroli instancyjnej postępowania zwyczajnego, tj. poprzez wniesienie odwołania do organu wyższej instancji, a których nie można - z uwagi na to, iż nie mają charakteru rażącego - kwestionować w odrębnym postępowaniu o charakterze nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Trafnie uznał Minister, iż oceniana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzja lokalizacyjna nie jest obarczona rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art.5 ust.1 pkt 6 lit.g ustawy wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera w szczególności (...) opinię właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków - w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z art.5 ust.3 ustawy opinie, o których mowa w ust. 1 pkt 6, zastępują uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami. Opinia, o której mowa powyżej, została wydana w toku postępowania lokalizacyjnego. W tej sytuacji zarzut, iż organ orzekający w przedmiocie lokalizacji nie wyszedł poza zakres opinii organu konserwatorskiego i nie prowadził samodzielnych ustaleń w kwestiach ochrony zabytków nie ma podstawy w przepisach prawa. Zgodnie z art.7 ust.1 pkt 3 i 4 ustawy decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera w szczególności: (...) warunki wynikające z potrzeb (...) ochrony dóbr kultury oraz wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W punkcie IV decyzji lokalizacyjnej (str.4) zawarto pkt 2 "Ochrona dóbr kultury". Stwierdza się tam, iż z pisma Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków -Delegatura w B. z dnia [...] kwietnia 2007 r. wynika, że ul. [...] w B. nie jest wpisana do rejestru zabytków, jak również nie znajduje się w układach urbanistycznych wpisanych do rejestru zabytków. W punkcie VI decyzji lokalizacyjnej (str.5) wskazano, iż przy projektowaniu przebudowy ulicy należy uwzględnić interesy osób trzecich, a zwłaszcza gdy dotyczy to: a) poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, a w tym zwłaszcza - zapewnienia dostępu do drogi publicznej, b) zapewnienia możliwości korzystania z urządzeń istniejącej infrastruktury technicznej - przewidywane do przebudowy urządzenia uzbrojenia terenu - realizować zgodnie z warunkami podanymi przez ich administratorów, w sposób umożliwiający korzystanie z tych urządzeń przez użytkowników - bez zakłóceń, c) zapewnienia w uzasadnionych przypadkach odszkodowania z tytułu ograniczeń w użytkowaniu terenu w okresie realizacji inwestycji. Podkreślić należy, iż cytowany wyżej art.7 ust.1 pkt 3 i 4 ustawy nie wiąże organów orzekających w przedmiocie lokalizacji drogi ścisłymi wytycznymi co do charakteru, rodzaju czy też zakresu wskazanych w przepisie warunków. Organy te mają w powyższej kwestii pewien margines swobody. Skoro zatem organ orzekający w niniejszej sprawie w przedmiocie lokalizacji zamieścił warunki, o których w sposób ogólny mowa w art.7 ust.1 pkt 3 i 4 ustawy, to nie można uznać, iż doszło do rażącego naruszenia tych przepisów. Zarzut rażącego naruszenia w decyzji lokalizacyjnej art.7 ust.2 ustawy jest nietrafny, albowiem dokonanie przez Wojewodę [...] wymaganych ustawą publikacji w lokalnym dodatek "G." spełniało warunek dokonania publikacji w prasie lokalnej. Nieokreślenie kategorii dróg publicznych nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie w załączniku do wniosku o ustaleniu lokalizacji oraz w decyzji lokalizacyjnej użyto nieaktualnej nazwy kategorii drogi, niemniej nie oznacza to nieoznaczenia kategorii drogi, niemniej z uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie nadania numerów drogom gminnym na terenie gminy B. wynika, że zgodnie z wykazem numerów dróg gminnych w województwie [...] gmina B., stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały ul. [...], stanowiącą drogę gminną, otrzymała numer [...]. Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlega oddaleniu. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.