IV SA/Wa 282/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2011 r. sprawy ze skargi D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] lipca 2010 roku nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata D. G. kwotę 2400 (dwa tysiące czterysta) złotych oraz kwotę 552 (pięćset pięćdziesiąt dwa) złotych stanowiącą 23% podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].12.2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania D. L., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...].07.2010 r. nr [...], orzekającą o wymierzeniu jej - współwłaścicielce działki o nr. ew. [...], położonej przy ul. [...] w M. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 29715,89 zł, za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzewa. Wójt Gminy M. zaznaczył, iż o wycięciu drzewa zawiadomił mąż D. L. Współwłaścicielka nieruchomości przyznała się do wycięcia drzewa, zaznaczając iż sama je zasadziła. O zezwolenie na usunięcie drzewa nie występowała. Wizja lokalna przeprowadzona w obecności policji wykazała, iż usunięto świerk srebrny o obwodzie pnia mierzonym na wys. 130 cm równym 51 cm. Z czynności tej sporządzono protokół, którego podpisania odmówiła D. L. Podpisał go jej mąż. Jednocześnie wykonano dokumentację fotograficzną. Wymierzona kara stanowi trzykrotność opłaty ustalonej z tytułu usunięcia tego drzewa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając wniesione odwołanie podzieliło argumentację Wójta i stwierdziło, że nie była to decyzja uznaniowa, a zatem wystąpienie wskazanych okoliczności musiało skutkować wymierzeniem kary. Jednocześnie wyjaśniło, iż sporządzona dokumentacja fotograficzna jednoznacznie potwierdza "(dla osoby mającej minimalną wiedzę przyrodniczą)", że wycięte drzewo było świerkiem srebrnym. We wniesionej skardze D. L., podobnie jak uprzednio w odwołaniu zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, przez przyjęcie bez właściwych dowodów, że usuniętym drzewem był świerk srebrny. Podniosła także, iż drzewo to zasadziła, jednakże zaczęło ograniczać dostęp światła do wnętrza domu. Podkreśliła, że może ono zostać zastąpione innym drzewem lub drzewami, a nałożona na nią sankcja przekracza jej możliwości finansowe. Ustanowiony dla niej pełnomocnik z urzędu dodatkowo na rozprawie zarzucił, iż Obwieszczenie Ministra Środowiska z dnia 23.10.2009 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew lub krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni na rok 2010 (MP nr 69, poz. 894) nie stanowi aktu normatywnego, a więc nie mogła być w oparciu o nie naliczona kwestionowana kara, co winno prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji. W razie gdyby Sąd nie podzielił tego stanowiska wniósł o uchylenie tych decyzji ze względu na: - brak jednoznacznego ustalenia jaki gatunek świerka został wycięty. Przyjęta przez organy oczywistość w tym zakresie wymagała weryfikacji, wobec niższych stawek, które wskazane Obwieszczenie przyjęło dla świerka pospolitego niż dla pozostałych gatunków i odmian świerków, w tym świerka srebrnego (stawki wyższe); - zaniechanie ustalenia wieku wyciętego drzewa przez osobę posiadającą wiedzę dendrologiczną wobec zmiany, po wydaniu decyzji I instancji, treści art. 83 ust. 6 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody; - błędną interpretację art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, przez objęcie jego działaniem także usunięcia jednego drzewa, podczas gdy przez ustawodawcę użyta została liczba mnoga. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga została oparta na uzasadnionych podstawach. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i§2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. naruszyła przepisy obowiązującego prawa w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obiegu prawnego, podobnie wadliwa była decyzja I instancji. Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu skargi, którego istnienie winno - w ocenie pełnomocnika skarżącej - prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji należy stwierdzić, iż wbrew twierdzeniu pełnomocnika Obwieszczenie Ministra Środowiska z dnia 23.10.2009 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew lub krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni na rok 2010 (MP nr 69, poz. 894) stanowi akt normatywny, w oparciu o który mogła być naliczona kwestionowana kara. Źródło swe wywodzi z art. 85 ust. 8 ustawy o ochronie przyrody, który uprawnił Ministra właściwego do spraw środowiska, aby w terminie do dnia 31 października każdego roku, ogłosił w drodze obwieszczenia w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" wysokość stawek, o których mowa w ust. 7 i art. 89 ust. 8. Określono przy tym zasady zmiany stawek opłat za usuwanie drzew lub krzewów. Uwzględniając fakt, że opłaty za korzystanie ze środowiska są sui generis podatkiem środowiskowym (por. K. Gruszecki, Opłaty za korzystanie ze środowiska w prawie ochrony środowiska, Glosa 2003, nr 7, s. 4), powinny one podlegać zmianie tak jak podatki w pełnych okresach rozliczeniowych. Wysokość tych zmian została określona w odniesieniu do prognozowanego średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem przyjętego w ustawie budżetowej. Aby jednak stawki opłat za usuwanie drzew lub krzewów ulegały zmianie, minister właściwy do spraw środowiska powinien ogłosić w drodze obwieszczenia w "Monitorze Polskim" precyzyjną wysokość stawek opłat na następny rok. W tym stanie rzeczy Sąd nie podzielił stanowiska pełnomocnika skarżącej o istnieniu przesłanki prowadzącej do stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji. Dostrzegł natomiast naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl ogólnych zasad postępowania administracyjnego organy administracji powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 Kpa) i w tym celu zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa), a następnie ocenić, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa), zaś wynik tej oceny powinien znaleźć prawidłowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 Kpa). Organ I instancji w sposób niedostateczny udokumentował przyjęte fakty, mające wpływ na wysokość wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej, naruszając art. 7 oraz art. 77 §1 Kpa. Wadliwość decyzji zaskarżonej polega natomiast na tym, że wbrew wymogom wynikającym z art. 15 Kpa organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie, potwierdzając prawidłowe przyporządkowanie drzewa przyjętemu gatunkowi oraz nie wykazując z jakich przyczyn uznano, iż kontrolowana decyzja jest prawidłowa, mimo zmienionego stanu prawnego, co do wieku drzew nie wymagających zezwoleń na usunięcie. Brak takich ustaleń naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Na organach administracji publicznej spoczywał obowiązek wnikliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, skoro wszczęte postępowanie prowadziło do wydana decyzji o charakterze represynym, nakładającej wysoką administracyjną karę pieniężną. W ocenie Sądu, stan faktyczny niniejszej sprawy nie został na tyle wnikliwie ustalony, aby dawał podstawę do jednoznacznego stwierdzenia, że zostały spełnione przesłanki zastosowania przepisów o naliczaniu kar za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Z przepisów ustawy o ochronie przyrody oraz przepisów wykonawczych do niej wynika, że ustalenia jednostkowej stawki kary za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia, dokonuje się w odniesieniu do drzew o określonym wieku, z uwzględnieniem szerokości obwodu pnia i gatunku drzewa mierzonego na wysokości 130 cm (art. 85 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody). Dla wymierzenia kary administracyjnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia niezbędne jest więc jednoznaczne ustalenie wieku usuniętego drzewa, jego gatunku oraz wyliczenie obwodu pnia drzewa na wysokości 130 cm. Ustalenie gatunku drzewa nie powinno na ogół nastręczać problemu fachowcom. Jednakże z protokołu z wizji lokalnej mającej miejsce w rozpatrywanej sprawie na etapie postępowania przed organem I instancji nie wynika jednoznacznie jaką wiedzą specjalistyczną w tej dziedzinie dysponowali urzędnicy spisujący ten protokół. Sytuacji nie ułatwia zgromadzona dokumentacja fotograficzna. Zdjęcia znajdujące się w aktach sprawy nie są wystarczająco wyraźne i ukazują usunięte drzewo jedynie od spodu, nie pokazując strony zewnętrznej gałęzi. Już w odwołaniu skarżąca kwestionowała zasadność określenia gatunku wyciętego przez nią drzewa jako świerka srebrnego. Organ odwoławczy nie był, wobec tak postawionego zarzutu, uprawniony do stwierdzenia w zaskarżonej decyzji, iż sporządzona dokumentacja fotograficzna jednoznacznie potwierdza "(dla osoby mającej minimalną wiedzę przyrodniczą)", że wycięte drzewo było świerkiem srebrnym. Kwestia ta winna zostać jednoznacznie wyjaśniona przez SKO i wsparta potwierdzeniem posiadania wykształcenia kierunkowego przez osoby sporządzające ów protokół. Ustalenia te bowiem miały bezpośredni wpływ na wysokość wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej, zakładając iż winna być wymierzona. Należy bowiem zauważyć, iż zgodnie z zał. nr 2 do Obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 23.10.2009 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew lub krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni na rok 2010 - dla świerku pospolitego stawka jest znacznie niższa (33,69 zł) niż dla pozostałych gatunków i odmian świerka (81,95 zł). Ustalenia te mogły więc mieć wpływ na wynik sprawy. Podobnie zbadanie wieku drzewa wymaga wiadomości specjalnych (por. wyrok NSA z dnia 9.01.2009 r., sygn. akt II OSK 1766/07). Pomiarem wieku, wysokości oraz przyrostu drzew i drzewostanów zajmuje się dziedzina dendrologii - dendrometria. Ustęp 6 w pkt 4 art. 83 powoływanej ustawy stanowi, że ust. 1 i 2 tego przepisu nie stosuje się do drzew i krzewów, których wiek nie przekracza 5 lat. Tymczasem w protokole oględzin z dnia 10.05.2010 r. brak jest jakichkolwiek informacji co do wieku wyciętego drzewa. Jakkolwiek można byłoby przyjąć, iż usunięte drzewo z racji grubości pnia (51 cm na wys. 130 cm) miało już lat 5, to jednak ten stan prawny uległ zmianie w czasie rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy. Z dniem 20.07.2010 r. zmieniono brzmienie art. 83 ust. 6 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody. Od tej daty zezwoleń na usunięcie nie wymagały drzewa i krzewy młodsze niż 10 lat. Organ odwoławczy zobowiązany był zatem z urzędu uwzględnić tę zmianę stanu prawnego i kwestii wieku wyciętego drzewa poświęcić miejsce w swej decyzji. Nie można bowiem jednoznacznie wykluczyć, bez jakiegokolwiek stanowiska organu w tym zakresie, iż drzewo to nie miało jeszcze lat 10. Podkreślić należy, że strona, która tak jak skarżący nie posiada wiedzy specjalistycznej w zakresie dendrologii ma prawo oczekiwać wnikliwych ustaleń organu odnośnie wieku usuniętego drzewa, z uwagi na zagrożenie zastosowaniem dolegliwej sankcji. W rozpatrywanej sprawie rozważania takie nie znalazły się w decyzjach organów. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut braku podstaw do wymierzenia tej administracyjnej kary pieniężnej w razie wycięcia "tylko" jednego drzewa wyprowadzony z literalnego brzmienia art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 83 ust. 1 cyt. ustawy usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Jednocześnie liczba mnoga użyta została również w art. 84 ust. 1 tej ustawy oraz jej art. 88 ust. 1 pkt 2. Nie oznacza to jednakże - jak wywodził pełnomocnik skarżącej - iż zezwolenia nie wymaga usuniecie pojedynczego drzewa lub krzewu oraz że usunięcie pojedynczego drzewa lub krzewu bez zezwolenia nie wiąże się z wymierzeniem stosownej pieniężnej kary administracyjnej. Dla prawidłowej interpretacji art. 88 ust. 1 pkt 2 tej ustawy nie jest wystarczające zastosowanie jedynie wykładni językowej. Konieczne staje się sięgnięcie do wykładni systemowej. Zapis art. 83 ust. 4 pkt. 3 - 6 cyt. ustawy pośrednio wskazuje, iż tak zezwolenie i związana z nim opłata, jak i administracyjna kara pieniężna w razie usunięcia bez zezwolenia dotyczą także pojedynczych drzew lub krzewów. Administracyjna kara pieniężna jest w tym wypadku środkiem przymusu administracyjnego, formą odszkodowania za straty w środowisku. Usuwanie zaś drzew lub krzewów bez zezwolenia niezależnie od ilości stanowi formę niszczenia zieleni. Drzewa mogą ulegać niszczeniu jedynie w zw. z racjonalną gospodarką (art. 125 pkt 3 cyt. ustawy). Brak jest jednakże podstaw do twierdzenia, że istnieje generalny prymat swobodnego dostępu światła do budynków nad względami ochrony zasobów przyrody, w tym drzew. Odmienna interpretacja art. 88 ust. 1 pkt. 2 ustawy o ochronie przyrody nie jest zatem uprawniona. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji. O kosztach zastępstwa procesowego rozstrzygnięto na podstawie art. 250 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku - ponownie rozpoznając sprawę - w celu ustalenia, czy zachodziły przesłanki do naliczenia owej pieniężnej kary administracyjnej, a jeśli tak to w jakiej wysokości należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, stosując się do oceny prawnej i wskazań zawartych w niniejszym wyroku.