IV SA/Wa 282/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji o środowisku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Z.P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ" albo "Organ"), po ponownym rozpatrzeniu na wniosek Z. P. (dalej "Skarżącego") sprawy zakończonej decyzją GDOŚ z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], odmawiającą udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie w postaci opracowań kartograficznych, dotyczących przedsięwzięć inwestycyjnych na gruntach złoża [...] – utrzymał własną decyzję w mocy. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez GDOŚ decyzji zaskarżonej obecnie, przedstawia się następująco: 1. Pismem z dnia [...] września 2020 r. Skarżący wniósł do GDOŚ o udostępnienie dokumentów w postaci opracowań kartograficznych, dotyczących inwestycji na terenie złoża [...]. 2. Uznając, iż wniosek Skarżącego został sformułowany w sposób zbyt ogólny, GDOŚ, pismem z dnia [...] września 2020 r., wezwał Skarżącego w trybie art.19 ust.3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283, z późn. zm.), dalej "u.o.o.ś.", do jego uzupełnienia poprzez wskazanie: 1) nazwy przedsięwzięcia lub znaku postępowania, do którego odnoszą się żądane do udostępnienia opracowania kartograficzne, a także 2) sposobu oraz formy przekazania informacji. 3. Pismem z dnia [...] października 2020 r. Skarżący ustosunkował się do wezwania Organu. 4. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. GDOŚ odmówił udostępnienia Skarżącemu informacji o środowisku i jego ochronie we wnioskowanym zakresie, stwierdzając, iż Skarżący nie uzupełnił wniosku w sposób wskazany w doręczonym mu wezwaniu. Organ wskazał, iż w/w odmowa udostępnienia informacji następuje na podstawie art.16 ust.2 pkt 4 w zw. z art.19 ust.3 oraz art.15 ust.3 u.o.o.ś. 5. Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. Skarżący wniósł do GDOŚ o ponowne rozpatrzenie sprawy. III. Jak już wskazano, decyzją zaskarżoną obecnie GDOŚ ponownie rozpatrzył sprawę rozpoznaną decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., utrzymując tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia Organ wskazał w szczególności, co następuje: GDOŚ jako organ I i II instancji prowadzi postępowania w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dokumenty, w tym mapy, które należy dołączyć do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymienione zostały w art. 74 ust. 1 u.o.o.ś. Należy przy tym podkreślić, że wskazane w art. 116 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo górnicze i geologiczne (Dz. U. z 2020 r. poz, 1064, z późn. zm.) opracowania kartograficzne sporządzane przez górniczego mierniczego nie są wymagane. W swoim wniosku oraz w późniejszych pismach Skarżący nie zawarł informacji pozwalających na ustalenie, czy tut. Organ jest w posiadaniu akt sprawy zawierających opracowania kartograficzne, o których udostępnienie wniesiono. Skarżący ma możliwość ponownego zwrócenia się do właściwego organu z wnioskiem o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie. Skarżący winien jednak precyzyjnie określić zakres żądanych do udostępnienia informacji, tj. wskazać: (-) konkretne postępowanie (nazwę przedsięwzięcia, znak sprawy), którego dotyczy wniosek, (-) sposób i formę przekazania wnioskowanych informacji - możliwe formy i sposoby przekazania informacji przedstawione zostały w wezwaniu GDOŚ z dnia [...] września 2020 r., znak: [...]. IV. Pismem z dnia [...][...] stycznia 2021 r. Skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję Organu, kwestionując zawartą tam ocenę, iż sformułował on swoje żądanie w sposób zbyt ogólny. V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...] lutego 2021 r., Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Organu z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a."). W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zgodnie z art.15 zzs4 ust.3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz.374) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Skargę należało uwzględnić, albowiem obie decyzje Organu zostały wydane z naruszeniem art.16 ust.2 pkt 4 u.o.o.ś., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przedwcześnie przyjął bowiem Organ, iż udostępnienie Skarżącemu żądanych informacji o środowisku jest niemożliwe z uwagi na zbyt ogólne sformułowanie żądania wniosku. Z tej racji obie decyzje Organu należało wyeliminować z obrotu prawnego. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Organu prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, uregulowanym w art.8 – 28 u.o.o.ś., było udostępnienie Skarżącemu informacji o środowisku i jego ochronie. W ocenie Sądu orzekający w sprawie Organ przedwcześnie przyjął, iż treść wniosku, który wszczął postępowanie a także późniejsze pisma Skarżącego zostały sformułowane w sposób na tyle ogólny, iż uniemożliwiało to precyzyjne ustalenie rodzaju informacji, o które Skarżący się ubiega. 2. Stan prawny, regulujący przedmiot sprawy, przedstawia się następująco: W artykule 74 ust. 3 Konstytucji RP zagwarantowano jednostce prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska ("Każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska"). Stosownie jednakże do art.81 Konstytucji zakres dochodzenia tego prawa wyznaczają ustawy. Wskazać w tym kontekście należy w pierwszej kolejności przepisy u.o.o.ś. Stosownie do powyższego: Każdy ma prawo do informacji o środowisku i jego ochronie na warunkach określonych ustawą (art.4 u.o.o.ś.). Władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej (art.8 ust.1 u.o.o.ś.). Władze publiczne są obowiązane do udzielania niezbędnej pomocy i wskazówek przy wyszukiwaniu informacji o środowisku i jego ochronie (art.8 ust.2 u.o.o.ś.). Katalog informacji podlegających udostępnieniu na zasadach określonych w art.8 u.o.o.ś. wskazano w art.9 ustawy. Informacja o środowisku i jego ochronie, z wyłączeniem informacji udostępnionej w bazie danych, o której mowa w art. 128 ust. 1, jest udostępniana na pisemny wniosek o udostępnienie informacji (...) - art. 12 u.o.o.ś. Od podmiotu żądającego informacji o środowisku i jego ochronie nie wymaga się wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art.13 u.o.o.ś.). Władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, jeżeli wniosek jest sformułowany w sposób zbyt ogólny (art.16 ust.2 pkt 4 u.o.o.ś.). Jeżeli wniosek jest sformułowany w sposób zbyt ogólny, władze publiczne niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku, wzywają wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku, udzielając stosownych wyjaśnień oraz niezbędnej pomocy i wskazówek co do właściwego sformułowania wniosku, w szczególności informują o możliwości skorzystania z publicznie dostępnych wykazów, o których mowa w art. 21 ust. 1. Uzupełnienie wniosku nie wyłącza możliwości odmowy udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 4 (art.19 ust.3 u.o.o.ś.). Odmowa udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie następuje w drodze decyzji (art. 20 u.o.o.ś.). 3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy prowadzi do następujących wniosków: (i) Bezspornym jest, iż w swoich pismach procesowych, złożonych w toku postępowania administracyjnego (wniosek z dnia [...] września 2020 r., pismo z dnia [...] października 2020 r. oraz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] listopada 2020 r.) Skarżący nie dokonał pełnej, wyczerpującej konkretyzacji informacji o środowisku, o które się ubiega. Uznać jednakże należy, iż Skarżący wskazał na takie istotne cechy żądanych informacji, które w daleko idący sposób umożliwiały Organowi bądź to samodzielne ustalenie intencji Skarżącego (przynajmniej w części), bądź to skierowanie do Skarżącego na tyle uszczegółowionego wezwania do doprecyzowania złożonego wniosku, iż powodowałoby to efektywniejszą współpracę stron w ostatecznym ustaleniu zakresu żądanych informacji. Powyższe korespondowałoby z dyrektywą aktywizmu informacyjnego organu, wyrażoną w art.8 ust.2 u.o.o.ś. ("Władze publiczne są obowiązane do udzielania niezbędnej pomocy i wskazówek przy wyszukiwaniu informacji o środowisku i jego ochronie".); (ii) Treść pism procesowych Skarżącego pozwala na jednoznaczne ustalenie, iż Skarżący żąda od Organu udostępnienia "materiałów kartograficznych", które miałyby być sporządzone na użytek postępowań administracyjnych, odnoszących się do inwestycji realizowanych na gruntach złoża "[...]", stanowiącego teren i obszar górniczy, objęty koncesją nr [...] z dnia [...] maja 1993 r., wydaną przez Ministra Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa na rzecz PGN – [...] Zakładu Górnictwa Nafty i Gazu. Odnotować należy, iż Skarżący wskazał wprawdzie wyłącznie numer koncesji, niemniej dokument ten (podobnie, jak i trzy późniejsze decyzje, wydane w przedmiocie zmiany w/w koncesji) jest publicznie dostępny na stronie internetowej https://dokkonc.pgnig.pl/all/Koncesje/72_93.pdf.; (iii) Bezspornie, wbrew oczekiwaniom Organu Skarżący nie wskazał cech jednoznacznie indywidualizujących powołane we wniosku postępowania administracyjne (tj. znaków ewidencyjnych pod którymi postępowania te były lub są prowadzone, itd.). Jednakże: (-) we wniosku wszczynającym postępowanie Skarżący wskazał na postępowania w przedmiocie: 1) odmulania zalewu na rzece [...], 2) wydobywania gazu ziemnego ze złoża "[...]", 3) budowy pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z funkcją usługową wraz z garażami wielostanowiskowymi, miejscami postojowymi, dojściami i dojazdami oraz niezbędną infrastrukturą techniczną – realizowane na terenie objętym koncesją w obrębie geodezyjnym nr [...] w [...]; (-) w piśmie z dnia [...] października 2020 r. Skarżący wskazał m.in. na: 1) samo postępowanie w przedmiocie: wydania koncesji nr [...] (zaznaczając, iż w aktach tego postępowania znajduje się plan zagospodarowania złoża "[...]"), 2) negatywne oddziaływanie na środowisko przedsięwzięć, polegających na: a) eksploatacji złoża gazu, b) budowie kopalni, c) innych przedsięwzięć, realizowanych na gruntach obszaru i terenu górniczego "[...]"; (-) we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący wskazał m.in., że w jego przekonaniu Organ pozostaje w posiadaniu dokumentacji kartograficznej, dotyczącej: a) budowy kopalni, b) zakładu górniczego, c) prowadzenia planu ruchu zakładu górniczego "w części podstawowej, dodatków wraz z załącznikami", d) wydobywania kopaliny węglowodorów ciekłych i gazowych ze złoża "[...]" w [...], podnosząc przy tym, iż rozstrzygnięcia organów administracji, wydane we w/w sprawach wskazują zakres terytorialny planowanych przedsięwzięć, w tym miejsce wydobywania płynów złożowych przez zakłady górnicze i budowle odwadniania złoża; (iv) W świetle powyższych dyspozycji Skarżącego, poczynionych w toku kontrolowanego postępowania, nie może ulegać wątpliwości, iż zażądał on od Organu informacji o środowisku w postaci pozostającej w dyspozycji Organu dokumentacji kartograficznej, sporządzonej na użytek, czy też wykorzystanej w takich postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem było szeroko rozumiane udzielnie zgody (w tym w szczególności ustalenie środowiskowych uwarunkowań, czy też uzgodnienie projektu decyzji) na realizację przedsięwzięć, polegających na: a) eksploatacji złoża gazu "[...]" (powyższe obejmuje w pierwszej kolejności ewentualną dokumentację środowiskową, sporządzoną na potrzeby postępowania koncesyjnego, zakończonego wydaniem koncesji nr [...] oraz późniejszych postępowań w przedmiocie zmiany koncesji), b) budowie i eksploatacji zakładu górniczego, wykonującego działalność na gruntach obszaru i terenu górniczego "[...]", c) realizacji innych przedsięwzięć budowlanych, zlokalizowanych na w/w gruntach. Jakkolwiek istotnie (poza postępowaniem koncesyjnym) Skarżący nie wskazał wspomnianych na wstępie danych indywidualizujących w/w postępowania, o tyle z przebiegu kontrolowanego postępowania nie wynika, aby Organ podjął jakąkolwiek próbę ustalenia tychże danych w oparciu o własne zasoby archiwalne, w tym w szczególności bazy informatyczne (mając w szczególności do dyspozycji dane z publicznie dostępnej koncesji nr [...]). Odnotować w tym kontekście chociażby należy, iż jak wynika z uzasadnienia udostępnionej internetowo decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], zmieniającej koncesję nr [...] na wniosek spółki Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. z siedzibą w [...], postępowanie w tym zakresie zostało poprzedzone decyzją środowiskową Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej "RDOŚ") z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zaopatrzoną w rygor natychmiastowej wykonalności. Uznać należy, iż już w/w okoliczność, którą obecnie procedujący GDOŚ był w stanie ustalić z urzędu, obligowała Organ do oceny możliwości ustalenia, czy na potrzeby w/w postępowania środowiskowego były sporządzane jakiekolwiek materiały kartograficzne. Jednocześnie odnotować należy, iż na mocy pkt I ppkt 2 decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2018 r. do koncesji nr [...] wprowadzono zapis, iż "Dokładna lokalizacji obszaru i terenu górniczego jest przedstawiona na mapie w skali 1:10 000, stanowiącej integralną część niniejszej koncesji". Oznacza to, iż o udostępnienie tego materiału kartograficznego, sporządzonego ściśle na potrzeby postępowania koncesyjnego, Skarżący może wystąpić ze stosownym żądaniem do organu koncesyjnego, tj. obecnie do Ministra Klimatu i Środowiska. 4. W świetle powyższych okoliczności uznać należy, iż rozpatrzenie wniosku Skarżącego przez Organ nastąpiło z naruszeniem art.16 ust.2 pkt 4 u.o.o.ś. Jednocześnie stwierdzić należy, iż wprawdzie w piśmie z dnia [...] października 2020 r., ustosunkowującym się do wezwania Organu z dnia [...] września 2020 r., Skarżący nie zawarł wprost oświadczenia, iż żąda przekazania informacji poprzez wydruk (ksero) dokumentów objętych wnioskiem (nie zaś we wskazanych w wezwaniu jako alternatywa formach cyfrowych), niemniej dyspozycję tę należy w kontekście wypowiedzi Skarżącego uznać za jednoznaczną. Z pisma z dnia [...] października 2020 r. wynika bowiem ponad wszelką wątpliwość, iż Skarżący odwołuje się wyłącznie do dokumentów wytworzonych w formie tradycyjnej, tj. papierowej, uznając za oczywiste, iż w takiej samej formie winny mu być wydane. Koresponduje z tym treść wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym Skarżący wskazał, iż: "Przesłane [przez Skarżącego] pisma w sposób jednoznaczny określały obszar gruntów, jak i formę przekazania informacji dostępnej dla organu". W tej sytuacji nie było postaw do zastosowania w sprawie art.15 ust.3 u.o.o.ś. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Organ wyjaśni, czy w oparciu o własne zasoby archiwalne, w tym w szczególności bazy informatyczne, jest w stanie ustalić, czy dysponuje dokumentacją postępowań administracyjnych (w tym w szczególności postępowań o ustalenie środowiskowych uwarunkowań, czy też w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji), dotyczących realizacji przedsięwzięć, polegających na: a) eksploatacji złoża gazu "[...]" (w tym ewentualnych postępowań środowiskowych przeprowadzonych w związku z procedurą koncesyjną, zakończoną wydaniem koncesji nr [...] oraz późniejszymi postępowaniami w przedmiocie zmiany koncesji), b) budowie i eksploatacji zakładu górniczego, wykonującego działalność na gruntach obszaru i terenu górniczego "[...]", c) realizacji innych przedsięwzięć budowlanych, zlokalizowanych na w/w gruntach - i czy dokumentacja ta obejmuje materiały kartograficzne (tj. w szczególności załączniki graficzne do decyzji oraz dokumenty wskazane w art.74 u.o.o.ś., ewentualnie inne materiały). W zależności od wyniku w/w ustaleń Organ ponownie rozpatrzy wniosek Skarżącego. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a i art.200 p.p.s.a.