IV SA/Wa 2820/18

IV SA/Wa 2820/18 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 31 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. K. na postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Starosty W. z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie nr [...] Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Prezes PGW") z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] (dalej: "zaskarżone postanowienie"). Postanowieniem tym Prezes PGW, po rozpatrzeniu zażalenia H. K. (dalej: "skarżący" lub "wnioskodawca"), utrzymał w mocy postanowienie Starosty W. (dalej: "Starosta") z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego mającego na celu ustalenie związku pomiędzy korzystaniem z wód przez Gospodarstwo [...] na potrzeby kompleksu stawów rybnych M. w Ch. a zalewaniem budynku mieszkalnego zlokalizowanego w Ch. (posesja nr [...]), będącego własnością H. K. II. Zaskarżone postanowienie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych poczynionych przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej. II.1. Starosta W., w związku z podaniem H. K. z dnia 26 maja 2017 r., w dniu 20 czerwca 2017 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia związku pomiędzy korzystaniem z wody przez Gospodarstwo [...] (K. [...], [...] R. M.) dla potrzeb kompleksu stawów rybnych M. w Ch., odbywającym się na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty W. z dnia [...] 08.2011 r. znak: [...], a zalewaniem budynku mieszkalnego będącego własnością H. K., położonego w Ch. (posesja nr [...]), na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], obręb Ch., gm. K., co w myśl art. 133 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 z późn. zm.; dalej: "Prawo wodne"), stanowić może naruszenie interesów osób trzecich. II.2. Pismem z dnia 3 lipca 2017 r. pełnomocnik wspólników spółki Gospodarstwo [...] wystąpił o zawieszenie tego postępowania do czasu zakończenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., znak [...] w sprawie budowy bez wymaganego pozwolenia pomieszczenia kotłowni na nieruchomości H. K. We wniosku wskazano m. in. na brak istnienia warunku koniecznego, wynikającego z art. 133 ustawy - Prawo wodne, w postaci naruszenia interesów osób trzecich lub zmiany sposobu użytkowania wód w regionie wodnym. Zdaniem Gospodarstwa [...] przyczyny podtapiania pomieszczenia kotłowni nie tkwią w wykonywaniu pozwolenia wodnoprawnego, a w wadliwym wykonaniu prac budowlanych w obrębie budynku, w którym zlokalizowane jest pomieszczenie kotłowni. Podniesiono, że brak rozstrzygnięcia sprawy [...] toczącej się przed Sądem Okręgowym w K. z powództwa H. K. przeciwko wspólnikom Gospodarstwa [...] o zapłatę odszkodowania i zadośćuczynienia (opinia biegłego hydrologa i hydrogeologa powołanego przez Sąd, sporządzona w przedmiocie oceny wpływu gospodarowania wodą w obrębie obiektu stawowego M., przedłożona przez H. K. Staroście przy wniosku z dnia 26.05.2017 r. z żądaniem zabezpieczenia należącego do niego domu przed dalszym podtapianiem, została zakwestionowana przez Gospodarstwo [...] zatem nie wiadomo czy będzie stanowić dowód w sprawie). Uczestnicy postępowania zwrócili również uwagę na fakt niezakończonego postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., znak sprawy: [...] w sprawie budowy bez wymaganego pozwolenia pomieszczenia kotłowni na nieruchomości H. K. II.3. Starosta, opisanym wyżej postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., postanowił, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. (i) zakończenia postępowania, jakie toczy się przed Sądem Okręgowym w K. z powództwa p. H. K. przeciwko wspólnikom Gospodarstwa [...] o zapłatę odszkodowania i zadośćuczynienia ([...]) za straty poniesione w związku z gospodarowaniem wodą w obrębie obiektu stawowego M. w Ch., konkretnie stawu nr [...] - podtapianie piwnicy w budynku mieszkalnym p. K., (ii) zakończenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., znak sprawy: [...] w sprawie budowy bez wymaganego pozwolenia pomieszczenia kotłowni na nieruchomości p. H. K. - działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], obręb Ch., gmina K. W ocenie organu I instancji wyżej wskazane argumenty pozostając ze sobą w ścisłym związku, są niewątpliwie zagadnieniem wstępnym, od których rozstrzygnięcia zależeć będzie rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w prowadzonym przez starostę postępowaniu. Dodatkowo Starosta uznał, iż przedłożenie organowi przez H. K. informacji o toczącym się przed Sądem Okręgowym w K. z jego powództwa postępowaniu przeciwko wspólnikom Gospodarstwa [...] o zapłatę odszkodowania i zadośćuczynienia ([...]) w tym doręczenie sporządzonej na zlecenie Sądu opinii biegłego hydrologa i hydrogeologa jest jednocześnie żądaniem strony o zawieszenie postępowania prowadzonego przez starostę na jej wniosek z dnia 26 maja 2017 r. Zdaniem organu I instancji przedmiot postępowania prowadzonego przez Sąd Okręgowy w K. jest zasadniczo tożsamy z przedmiotem prowadzonego postępowania, a jego rozstrzygnięcie, wobec treści art. 365 § 1 k.p.c., wiąże organ. II.4. H.K. wniósł zażalenie na postanowienie Starosty z dnia [...] lipca 2017 r. II.5. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, Prezes PGW utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, zgodnie z którą starostowie oraz marszałkowie województw utracili kompetencje do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, a także zniesiony został Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. W myśl art. 545 ust. 4 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z zakresu pozwoleń wodnoprawnych stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. jest Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Jednocześnie kompetencje starostów i marszałków województw zostały przekazane dyrektorom zarządów zlewni Wód Polskich oraz dyrektorom regionalnych zarządów gospodarki wodnej. W związku z powyższym organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego zażalenia jest Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Odnosząc się do merytorycznego rozstrzygnięcia podjętego przez Starostę Prezes PGW stwierdził, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Poprzez "zagadnienie wstępne" należy rozumieć kwestię, bez rozstrzygnięcia której nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie merytorycznej decyzji kończącej postępowanie. Występować więc musi związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Ponadto, treścią zagadnienia wstępnego może być tylko prawnie przesądzone stanowisko innego organu lub sądu, co do obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego ściśle związanego z indywidualną sprawą, w której prowadzone jest postępowanie główne. W toku postępowania odwoławczego Prezes PGW uzyskał informację, iż postępowanie w sprawie budowy bez wymaganego pozwolenia pomieszczenia kotłowni na nieruchomości H. K.prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (znak sprawy: [...]), zostało umorzone z powodu zastosowania niewłaściwej podstawy prawnej, natomiast podjęcie owego postępowania na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane nastąpi po zwrocie akt, będących w posiadaniu Sądu Okręgowego w K.. Natomiast sprawa z powództwa HK, prowadzona przed Sądem Okręgowym w K, nie została dotychczas zakończona. W ramach prowadzonego przed Sądem Okręgowym w K postępowania mającego na celu zapłatę odszkodowania i zadośćuczynienia na rzecz H. K. rozstrzygnięta powinna zostać kwestia związku pomiędzy realizacją decyzji Starosty W. z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], a zalewaniem budynku mieszkalnego zlokalizowanego w Ch. (posesja nr [...]), będącego własnością H. K., przy czym organy administracji publicznej będą orzeczeniem w tym zakresie związane na mocy art. 365 § 1 k.p.c. Natomiast ustalenie związku pomiędzy ww. zdarzeniami jest niezbędne w celu ewentualnego przeprowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 133 ust. 2 Prawa wodnego, obowiązującej w dniu złożenia wniosku przez H. K.. W tym kontekście organ odwoławczy uznał zawieszenie postępowania za uzasadnione. III.1.1. Skargę na postanowienie Prezesa PGW wniósł H. K. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił m. in., że podtapianie należącego do niego domu trwa ciągle od 2000 r., pomimo podejmowania przez niego działań mających zwrócić uwagę na problem organów państwowych. Pełnomocnik skarżącego ustanowiony w ramach prawa pomocy w piśmie z dnia 12 marca 2019 r. poparł skargę, powołując orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące wykładni i stosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. III.2. W odpowiedzi na skargę Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Prezesa PGW zapadło z istotnym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.). IV.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że instytucja zawieszenia postępowania (art. 97 – 103 k.p.a.) tamuje tok tego postępowania. Tym samym, zawieszenie postępowania wpływa zawsze negatywnie na realizację ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Przesłanki zawieszenia postępowania, jako wyjątek od zasady, winny być interpretowane ściśle (exceptiones non sunt extendendae). Zasada szybkości postępowania stanowi również istotny element prawa do dobrej administracji, związanego z zasadą zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a.). Okoliczności te, w aspekcie nakazu wykładni przepisów ustaw w zgodzie z wartościami konstytucyjnymi (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP), nie powinny być pomijane przy ocenie legalności postanowienia o zawieszeniu postępowania IV.3. Jako podstawę zawieszenia postępowania orzekające organy przyjęły art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli wystąpienie zagadnienia wstępnego (w związku z treścią zażalenia skarżącego Prezes PGW nie powielił przy tym już argumentacji Starosty, jakoby podanie skarżącego z 26 maja 2017 r. miało obejmować równocześnie wniosek o zawieszenie postępowania). Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Poprzez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie/zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi zatem wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej w tym znaczeniu, że chodzi o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Przymiot zagadnienia wstępnego mogą mieć tylko rozstrzygnięcia sądowe lub administracyjne, które warunkują wydanie orzeczenia merytorycznego. Zagadnienie wstępne dotyczy więc sytuacji, w której rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem danego postępowania uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia, bez rozstrzygnięcia którego w ogóle nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej w postępowaniu głównym. Dlatego też zagadnieniem wstępnym nie będzie samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, ze względów ekonomicznych lub celowościowych, wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jeśli możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji bez uprzedniego rozstrzygnięcia prejudykatu przez inny organ lub sąd (por. np. wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r., II OSK 684/15; wyrok NSA z 9 lipca 2014 r., II OSK 210/13; wyrok NSA z 15 października 2010 r., II OSK 1612/09 – CBOSA; K. Wojciechowska, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego oraz A. Wiktorowskiej, 27 wyd., Legalis 2019, Nb 32 do art. 94). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że Prezes PGW nie wykazał, aby w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne w powyższym rozumieniu. Zgodnie z kwalifikacją podania skarżącego z dnia 26 maja 2017 r. dokonaną przez orzekające w sprawie organy, skarżący wnosił o wszczęcie postępowania w oparciu o art. 133 Prawa wodnego. Ocena, czy w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, wymaga przytoczenia treści tego przepisu, która to treść determinuje okoliczności istotne z punktu widzenia zastosowania tej normy prawa materialnego. Zgodnie z art. 133 ust. 1 Prawa wodnego, w przypadku naruszenia interesów osób trzecich lub zmiany sposobu użytkowania wód w regionie wodnym organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, w drodze decyzji, może nałożyć na zakład posiadający pozwolenie obowiązek: 1) wykonania ekspertyzy; 2) opracowania lub aktualizowania instrukcji gospodarowania wodą. W myśl zaś art. 133 ust. 2 Prawa wodnego, na podstawie dokumentów, o których mowa w ust. 1, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może odpowiednio zmienić pozwolenie wodnoprawne: 1) ograniczając zakres korzystania z wód; 2) w zakresie obowiązków, o których mowa w art. 128 ust. 1 i 3. Z powołanej treści przepisu nie wynika, aby organ administracji publicznej właściwy do załatwienia sprawy administracyjnej w oparciu o art. 133 Prawa wodnego był zobowiązany do oczekiwania na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W szczególności zagadnieniem takim nie jest wynik wspominanego procesu cywilnego o zapłatę odszkodowania i zadośćuczynienia toczącego się przed Sądem Okręgowym w K. (sygn. akt [...]). To samo dotyczy, nie podniesionej już co prawda w zaskarżonym postanowieniu, ale powołanej przez Starostę, przesłanki dotyczącej postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego. Reasumując, organ winien samodzielnie ustalić, czy w sprawie spełnione są przesłanki do zastosowania art. 133 Prawa wodnego. Oczywiście, organ prowadząc to postępowanie może wykorzystać, w świetle reguły przewidzianej w art. 75 § 1 k.p.a., również dokumenty wytworzone w innych postepowaniach administracyjnych lub sądowych, zwłaszcza pozostających w pewnym związku faktycznym z tym postępowaniem (por. np. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II GSK 211/16, CBOSA). Nie zmienia to jednak zasady, że to organ odpowiada za prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w danej sprawie administracyjnej (art. 7 k.p.a.). Uzupełniająco trzeba pokreślić, że akcentowane przez organy, wynikające z art. 365 § 1 k.p.c., związanie prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego (który w niniejszej sprawie zresztą nie zapadł na dzień wydania zaskarżonego postanowienia), należy rozumieć ściśle, jako związanie co do zasady wyłącznie sentencją prawomocnego wyroku, a nie ustaleniami faktycznymi poczynionymi w danej sprawie cywilnej oraz poglądami prawnymi wyrażonymi w uzasadnieniu prawomocnego wyroku (zob. np. wyrok SN z 21 czerwca 2007 r., IV CSK 63/07, LEX nr 485880). IV.4. Mając na uwadze okoliczność, że postępowanie zostało zawieszone w niniejsze sprawie przez organ I instancji, konieczne było również uchylenie postanowienia Starosty z 25 lipca 2017 r. (na podstawie art. 135 p.p.s.a.). IV.5. W sprawie przyznania wynagrodzenia adwokatowi za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy orzeknie referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) IV.6. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.