IV SA/Wa 2834/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. N. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Pismem z dnia 2 maja 2017 r. Burmistrz [...] zwrócił się w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na terenie działki nr ew. [...] obręb w [...]. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] maja 2017 r., nr [...] odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji. W uzasadnieniu stwierdzono, że budynek będący przedmiotem orzeczenia zakłóca przebieg wewnętrznych traktów komunikacyjnych wykształconych w XIX w., łączących wnętrza podwórzy z drogami publicznymi, a także nie spełnia wymogów konserwatorskich w zakresie użytych materiałów wykończeniowych (blacha falista) oraz nie jest dostosowany formą do innych obiektów gospodarczych usytuowanych na terenie posesji. Zwrócono uwagę, że budynek ten jest szerszy od innych obiektów gospodarczych istniejących na działce. Na postanowienie odmawiające uzgodnienia warunków zabudowy zażalenie wniósł J. N. (dalej zwany "Skarżącym"). W uzasadnieniu zażalenia Skarżący podniósł m.in. że przedmiotowa zabudowa nie ma większej szerokości niż istniejące w obrębie działki budynki gospodarcze. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił w pierwszym rzędzie, że stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o warunkach zabudowy podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obiektów i obszarów objętych formą ochrony konserwatorskiej, o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Zamierzenie zaś o którym mowa w przedłożonym projekcie orzeczenia zostało zrealizowane na terenie zabytku obszarowego pn. ośrodek historyczny miasta [...] z zachowanymi kompletnie miejskimi murami obronnymi, który został wpisany do rejestru zabytków orzeczeniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 1956 r. W związku z powyższym, organ ochrony zabytków posiada kompetencje do zajmowania stanowiska w sprawie. Organ II instancji podkreślił, że miasto [...] posiada średniowieczną metrykę oraz częściowo zachowany układ kompozycyjny i zabudowę z tego okresu, w tym fragmenty murów miejskich oraz przebieg fosy czytelny w wytyczonej w późniejszym czasie ulicy [...]. Centrum założenia przestrzennego zajmuje rynek, na najwyższym wzniesieniu miasta usytuowany jest kościół. Początkowo poszczególne kwartały wypełniała zabudowa drewniana, systematycznie od XVI w. wymieniana na murowaną. Jednocześnie poszerzano wąskie uliczki, zachowując ich przebieg. Zaplecza kamienic stanowiły ogrody. W wieku XIX rozpoczął się rozwój przedmieść połączony z likwidacją powyższych obszarów zielonych. W ich miejscu zaczęły powstawać kilkukondygnacyjne oficyny, prostopadłe do budynków głównych, a także zabudowania gospodarcze. Rezygnowano z sieni przelotowych kamienic. Problem dostępu do zamkniętych wnętrz parceli rozwiązywały tzw. miedzuchy, czyli trakty komunikacji wewnętrznej powstające na granicy obowiązującej parcelacji działek lub przecinające je, zachowane w postaci brukowanych dróg, niejednokrotnie zamykanych bramami od strony wjazdu. Zabudowa realizowana na podwórzu kamienic nie ograniczała dostępu do terenu zaplecza. Dla kwartału ograniczonego ulicami [...], [...] i [...] oraz linią murów miejskich zachowały się miedzuchy od strony ul. [...] oraz ul. [...] (którego początek sięga ostatniego budynku od strony ul. [...], następnie droga obiega strony tylne kamienic przy tej ulicy i prowadzi do budynków o numerze [...] i [...]). Dalej organ wskazał, że obiekt objęty postępowaniem usytuowany jest na granicy dwóch historycznych miedzuchów istniejących na zapleczu kamienicy frontowej przy ul. [...], a przez to zaciera powyższy układ komunikacyjny, zniekształcając kompozycję założenia przestrzennego stanowiącego przedmiot ochrony konserwatorskiej. Pomimo, iż przedmiotowy budynek nie przewyższa w sposób istotny szerokością bloku obiektów gospodarczych zlokalizowanych na posesji, wykonany jest – w przeciwieństwie do ww. istniejącej zabudowy – w dużej mierze z materiałów ahistorycznych tj. blachy falistej i płyty OSB, które wyraźnie odcinają się od tradycyjnej warstwy wykończeniowej zabudowań w otoczeniu, tj. budynków murowanych i tynkowanych. Przedmiotowy obiekt stanowi więc element dysharmonizujący w historycznym układzie urbanistycznym, stąd też przyczynia się do uszczuplenia wartości ww. zabytku obszarowego. Zdaniem organu II instancji w interesie społecznym leży ochrona terenów o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do zniszczenia ich historycznego rozplanowania. W niniejszej sprawie jest to sprzeczne z interesem inwestora. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków słusznie przedłożył interes społeczny nad interes ww. strony, ponieważ realizacja planowanej inwestycji doprowadziła do obniżenia walorów zabytkowych historycznego ośrodka historycznego miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków ww. orzeczeniem. Skargę na powyższe postanowienie wniósł J. N., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisy prawa procesowego: art. 28 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 w zw. za art. 11 k.p.a., a w konsekwencji art. 8 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł m. in., iż nie można zgodzić się z argumentem organów I i II instancji wskazujących, iż przedmiotowy budynek zakłóca istniejący układ komunikacyjny zniekształcając kompozycję założenia przestrzennego stanowiącego przedmiot ochrony konserwatorskiej. Wskazał nadto, że organy administracji publicznej w tym zakresie poczyniły błędne ustalenia faktyczne opierające się na twierdzeniach podniesionych przez osoby uznawane przez te organy za strony postępowania, nie przeprowadzając w tym zakresie żadnych własnych ustaleń faktycznych, a jednocześnie bez przeprowadzania żadnego dodatkowego postępowania dowodowego oraz postępowania, którego efektem byłoby wykazanie, że wszystkie te osoby legitymują się interesem prawnym w niniejszym postępowaniu. Organ II instancji w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Podstawą orzekania przez Ministra był m. in. art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U z 2017 r., poz. 1073, dalej u.p.z.p.). Zgodnie z tymi przepisami, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. W niniejszej sprawie nie było okolicznością sporną, że teren inwestycji (działka nr ew. [...] obręb w [...]) zlokalizowany jest na terenie zabytku obszarowego pn. ośrodek historyczny miasta [...] z zachowanymi kompletnie miejskimi murami obronnymi, który został wpisany do rejestru zabytków orzeczeniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 1956 r. Powyższe uzasadnia konieczność dokonania uzgodnienia przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy. Wyjaśnić należy, że w świetle art. 4 ustawy o ochronie zabytków, ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, a także uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Co istotne, ochrona ta winna być zapewniona bez względu na stan zachowania zabytku nieruchomego (art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków). Należy przy tym podkreślić, że oceny, czy dane przedsięwzięcie objęte projektem decyzji o warunkach zabudowy, daje się pogodzić z zasadami ochrony zabytków określonymi w art. 4 ustawy o ochronie zabytków, dokonuje wojewódzki konserwator zabytków, który – co podkreśla się w orzecznictwie – jest organem wyspecjalizowanym w zakresie ochrony zabytków (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., II OSK 1541/15, CBOSA). Jest to o tyle istotne, że okoliczność posiadania przez ww. organ wiedzy specjalistycznej, a także wysoce ocenny charakter przesłanek z art. 4 ustawy o ochronie zabytków, determinują zakres dokonywanej przez sąd administracyjny kontroli postanowień uzgodnieniowych. Otóż Sąd przypomina, że sądowa kontrola administracji prowadzona jest pod kątem legalności, a nie celowości. Oznacza to, że sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do rozpoznania, a ocenia jedynie, czy w sprawie nie doszło do istotnych naruszeń prawa uzasadniających wyeliminowanie zaskarżonego aktu prawnego z obrotu prawnego (art. 145 p.p.s.a.). W przypadku postanowień uzgodnieniowych wydawanych przez wyspecjalizowane organy rzeczą sądu jest przede wszystkim skontrolowanie, czy organ wyspecjalizowany w sposób logiczny i przekonujący umotywował swoje stanowisko w świetle akt sprawy oraz znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. W takim też zakresie dokonał Sąd kontroli zaskarżonego postanowienia. Na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2, w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., wojewódzki konserwator zabytków zobligowany jest do rozważenia, czy w oparciu o obowiązujące przepisy z zakresu ochrony zabytków możliwe jest uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W związku z tym organ dokonujący uzgodnienia nie jest zobligowany do abstrakcyjnego badania czy zamierzona inwestycja może być zrealizowana na określonej działce z punktu widzenia przepisów szczególnych, ale powinien się przede wszystkim skoncentrować na ustaleniu czy sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia ograniczenia w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków. Należy podkreślić, że uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie jest bezpośrednim etapem poprzedzającym jej wydanie, w którym uczestniczy wyspecjalizowany organ ochrony zabytków. Jego zadaniem jest dokonanie weryfikacji zgodności tego projektu z przepisami ochrony zabytków, a w szczególności w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków. Uzgodnienie zaś polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ nie posiadając wpływu na treść projektu decyzji o warunkach zabudowy, zobligowany jest do oceny warunków zabudowy w nim wskazanych, zgodnie ze swoimi kompetencjami oraz wiedzą specjalistyczną. Mając na uwadze powyższe uwagi ogólne należy stwierdzić, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miała kwestia, czy orzekające w sprawie organy w należyty sposób uzasadniły, że budowa budynku gospodarczego na terenie działki nr ew. [...] obręb w [...] naruszy zasady ochrony zabytków określone m. in. w powołanym wyżej art. 4 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. W ocenie Sądu, organy te w sposób wystarczający wykazały, że projektowana inwestycja jest nie do pogodzenia z historycznym układem komunikacyjnym wykształconym w [...], a w szczególności w sposób przekonujący wyjaśniły przyczyny uzasadniające zaprezentowane stanowisko. Organy opisały założenia systemu przestrzennego miasta [...] w jego zarysie historycznym wykazując, że miasto [...] posiada średniowieczną metrykę oraz częściowo zachowany układ kompozycyjny i zabudowę z tego okresu. Od XVI w. dotychczasowa zabudowa drewniana była wymieniana na murowaną. Towarzyszyło temu poszerzanie wąskich uliczek przy zachowaniu ich przebiegu. W wieku XIX rozpoczął się rozwój przedmieść przejawiający się m. in w budowie na dotychczasowym zapleczu istniejących kamienic kilkukondygnacyjnych oficyn, prostopadłych do budynków głównych. Przy czym rezygnowano z sieni przelotowych kamienic. Dostęp do zamkniętych wnętrz parceli rozwiązywały tzw. miedzuchy, czyli trakty komunikacji wewnętrznej. Obecnie, dla kwartału ograniczonego ulicami [...], [...] i [...] oraz linią murów miejskich zachowały się miedzuchy od strony ul. [...] oraz ul. [...]. Obiekt objęty postępowaniem usytuowany jest na granicy dwóch historycznych miedzuchów istniejących na zapleczu kamienicy frontowej przy ul. [...] [...]. W ocenie organów takie jego usytuowanie zaciera przedstawiony przez organy układ komunikacyjny, zniekształcając kompozycję założenia przestrzennego stanowiącego przedmiot ochrony konserwatorskiej. Dodatkowo zaś przedmiotowy budynek wykonany jest w dużej mierze z materiałów ahistorycznych tj. blachy falistej i płyty OSB, które wyraźnie odcinają się od tradycyjnej warstwy wykończeniowej zabudowań w otoczeniu, tj. budynków murowanych i tynkowanych. Powyższe rozważania zdaniem Sądu uzasadniają ocenę, że przedmiotowy obiekt stanowi element dysharmonizujący w historycznym układzie urbanistycznym, czym przyczynia się do uszczuplenia wartości ww. zabytku obszarowego. Te dwa zasadnicze argumenty, a więc fakt iż przedmiotowy budynek zakłóca przebieg wewnętrznych traktów komunikacyjnych wykształconych w XIX w., łączących wnętrza podwórzy z drogami publicznymi, a także nie spełnia wymogów konserwatorskich w zakresie użytych materiałów wykończeniowych (blacha falista) oraz nie jest dostosowany formą do innych obiektów gospodarczych usytuowanych na terenie posesji, w ocenie Sądu uzasadnia stanowisko odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dotyczącego tego budynku. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, Sąd stwierdza, że nie zasługują one na uwzględnienie. W szczególności, powyżej przedstawiona analiza czyni gołosłownymi zarzuty, iż organy I i II instancji bezpodstawnie uznały, iż przedmiotowy budynek zakłóca istniejący układ komunikacyjny zniekształcając kompozycję założenia przestrzennego stanowiącego przedmiot ochrony konserwatorskiej. Sąd nie dopatrzył się również argumentów potwierdzających zasadność zarzutu co do poczynienia przez organy błędnych ustaleń faktycznych. Całokształt akt sprawy potwierdza, że organy administracji w toku kontrolowanego przez Sąd postępowania stały na straży praworządności i podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy te także w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. Sąd nie stwierdził braków w zakresie postępowania dowodowego stanowiących w istocie niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego przez organy dwóch instancji. Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jego uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.