IV SA/Wa 2837/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2018 r. sprawy ze skargi H. N. i J. N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej oddala skargę I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...]sierpnia 2017 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej "Minister"), po rozpoznaniu odwołania H. i J. małż. N. (dalej "skarżących") od decyzji Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych (dalej także "Prezesa ANR") z dnia [...]maja 2017 r., znak [...], odmawiającą udzielenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej, utrzymał decyzję Prezesa ANR w mocy. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...]sierpnia 2017 r., przedstawia się następująco: 1. Pismem z dnia 16 listopada 2016 r. skarżący zwrócili się do Prezesa ANR o wyrażenie zgody na nabycie przez [...] Spółkę [...] S.A. własności nieruchomości rolnej oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0330 ha, [...]o pow. 0,5800 ha i [...]o powierzchni 0,4683 ha, położonej w obrębie [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] (dalej odpowiednio: "spółka" oraz "nieruchomość"). 2. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w [...], działając z upoważnienia Prezesa ANR nie wyraził zgody na planowane nabycie nieruchomości przez spółkę, uzasadniając to brakiem spełnienia przez spółkę wszystkich przesłanek zawartych w art. 2a ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. 3. Pismem z dnia 22 maja 2017 r. skarżący wnieśli do Ministra odwołanie od decyzji Prezesa ANR, wnosząc o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, zarzucając jednocześnie organowi pierwszej instancji zaniechanie wyczerpującego zbadania sprawy na podstawie zebranego materiału dowodowego. Podniesiono ponadto, że pominięte zostały przepisy prawa materialnego wynikające z art. 389 i 390 K.c. oraz wskazano, że naruszony został art. 12 ustawy z dnia 14 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw poprzez błędne przyjęcie, że przepis nie ma zastosowania w tej sprawie w sytuacji, gdy w dniu 9 lipca 2014 r., a więc przed wejściem w życie tej ustawy podpisano przedwstępną umowę sprzedaży nieruchomości. III. Jak już wskazano, zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...]sierpnia 2017 r. Minister rozpatrzył odwołanie od decyzji Prezesa ANR, utrzymując tę decyzję w mocy. Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, Minister wskazał w szczególności, co następuje: 1. Zgodnie z art. 2a ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego nabycie nieruchomości rolnej przez inne podmioty niż wymienione w art. 2 a ust. 1 i ust. 3 pkt. 1 oraz w innych przypadkach niż wymienione w art. 2a ust. 3 pkt 2-4, może nastąpić za zgodą Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych, wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na wniosek zbywcy jeżeli: 1) wykaże on, że nie było możliwości nabycia nieruchomości rolnej przez podmioty, o których mowa w art. 2a ust. 1 i 3, 2) nabywca daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej, 3) w wyniku nabycia nie dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych. Jak ustalił Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych, nieruchomość objęta wnioskiem oznaczona jako nr [...]o pow. 0,0330 ha, [...]o pow. 0,5800 ha i [...]o powierzchni 0,4683 ha, ujęta jest w planie zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...], gm. [...]jako tereny rolnicze i tereny komunikacji (droga dojazdowa - bez wydzielenia). W rozpatrywanej sprawie należy stwierdzić, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki konieczne do wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej. Przede wszystkim wnioskodawcy nie wykazali braku możliwości nabycia tej nieruchomości przez podmioty wymienione w art. 2a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Nie przedstawili jakiegokolwiek dowodu (np. ogłoszenia) potwierdzającego podanie do publicznej wiadomości informacji o zamiarze sprzedaży tej nieruchomości. Z kolei pomimo wezwania organu prowadzącego postępowanie w pierwszej instancji do nadesłania oświadczeń nabywcy nieruchomości w zakresie wskazanym ustawą, spółka nie złożyła dokumentów świadczących o tym, że nabywca daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej, ani informacji o wielkości posiadanych gruntów rolnych. Nie można więc stwierdzić, że spółka daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej, także w przyszłości - jest bowiem przedsiębiorstwem górniczym.  Ponadto trzeba podkreślić, że w sprawie nie ma zastosowania art. 12 ustawy z dnia 14 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw wskazujący, że do postępowań dotyczących nabycia nieruchomości rolnych oraz wpisu do księgi wieczystej wszczętych na podstawie ustaw zmienianych w art. 3, art. 4, art. 6 i art. 7, i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Podpisanie przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości nie rozpoczęło bowiem postępowania dot. nabycia nieruchomości w rozumieniu powołanego art. 12 tej ustawy. Zawarcie umowy przedwstępnej zobowiązywało strony jedynie do zawarcia w przyszłości umowy dotyczącej przeniesienia własności nieruchomości. Należy zauważyć także, że jeśli miałby tu zastosowanie art. 12 ustawy z dnia 14 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, to nie byłoby potrzeby składania wniosku o zgodę na nabycie tej nieruchomości przez [...]Spółkę [...]S.A. i W związku z tym odmowa wyrażenia zgody na nabycie przez spółkę nieruchomości rolnej objętej wnioskiem jest zasadna. IV. Pismem z dnia 22 września 2017 r. skarżący wnieśli do tut. Sądu skargę na decyzję Ministra z dnia [...]sierpnia 2017 r., zarzucając temu orzeczeniu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj: a) art. 12 ustawy z dnia 14 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 585 z późn. zm.) — poprzez błędne uznanie, iż ww, przepis nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, będące skutkiem błędnego przyjęcia przez organ, iż podpisanie przedwstępnej umowy sprzedaży nie stanoivi "wszczęcia postępowania", dotyczącego nabycia nieruchomości na podstawie ustawy zmienianej w art. 31, tj. Kodeksu cywilnego" w rozumieniu ww. art. 12., podczas gdy odesłanie do art. 3 kodeksu cywilnego oznacza, iż ww. przepis dotyczy również postępowań zainicjowanych zawarciem umowy przedwstępnej, którą Skarżący zawarli w dniu 9 lipca 2014 r., a zatem przed wejściem w życie zmian do ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. b) art. 389 i 390 Kodeksu cywilnego — poprzez ich błędne pominięcie w nin. sprawie, skutkujące pozbawieniem Skarżących możliwości skorzystania z uprawnień wynikających z zawarcia z [...]Spółką [...] umowy przedwstępnej kupna — sprzedaży nieruchomości, zawartej w dniu 09 lipca 2014 r. Repertorium A nr [...]. c) art. 2a ust. 4 pkt 1 i art. 2ą ust. 3 pkt 1) c) ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. d) art. 11 pkt 1) ustawy z dnia 14 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw poprzez błędne przyjęcie, iż przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. 2. naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj.: a) art.7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo, iż ogólność i nieprecyzyjność przepisu art. 12 ustawy z dnia 14 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2016 r. poz. 585 z późn. zm.) wymagała rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjnych na korzyść skarżących poprzez uznanie, iż sformułowanie użyte w ww. przepisie "wszczętego postępowania na podstawie art. 3 (Kodeksu cywilnego)" dotyczyło miedzy innymi zawarcia umowy przedwstępnej kupna — sprzedaży nieruchomości, na mocy której spółka po spełnieniu przez skarżących wymogów wyburzenia obiektów budowlanych, zobowiązała się zawrzeć umowę przyrzeczoną sprzedaży w 2016 roku. b) art. 7, 8, 11, 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na: - niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy; - wydaniu rozstrzygnięcia w sposób jednostronny, przy całkowitym po¬minięciu interesu Skarżących, - zaniechaniu wyczerpującego i wszechstronnego rozpoznania zebrane¬go w sprawie materiału dowodowego, a także błędne przyjęcie, iż Skar¬żący nie przedłożyli do akt sprawy ogłoszenia o zamiarze sprzedaży nie¬ruchomości podczas gdy dokument taki został przesłany do organu ad¬ministracyjnego. 3. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji, poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji odmawiającej wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej. V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 25 października 2017 r., Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]sierpnia 2017 r. nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. VII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]sierpnia 2017 r. prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art.2a ust.4 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, było wyrażenie przez Prezesa ANR zgody na nabycie nieruchomości rolnej przez podmiot inny niż wymieniony w ust. 1 i ust. 3 pkt 1 albo w innych przypadkach niż wymienione w ust. 3 pkt 2 – 4 w/w ustawy. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej spółki od decyzji Prezesa ANR z dnia [...]maja 2017 r. Minister uznał, że wyrażenie w/w zgody w niniejszej sprawie nie jest możliwe z uwagi na niespełnienie się trzech ustawowych warunków, koniecznych do jej wyrażenia, ustalonych w art.2 ust.4 pkt 1 a, b i c ustawy. Ocenę te Sąd w całości popiera, uznając zarzuty skargi za nietrafne. 2. Przepis art.2a ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Ministra stanowił, co następuje: Nabywcą nieruchomości rolnej może być wyłącznie rolnik indywidualny, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jeżeli nabywana nieruchomość rolna albo jej część ma wejść w skład wspólności majątkowej małżeńskiej wystarczające jest, gdy rolnikiem indywidualnym jest jeden z małżonków (ust.1). Powierzchnia nabywanej nieruchomości rolnej wraz z powierzchnią nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rodzinnego nabywcy nie może przekraczać powierzchni 300 ha użytków rolnych ustalonej zgodnie z art. 5 ust. 2 i 3 (ust.2). Przepisy ust. 1 i 2 nie dotyczą nabycia nieruchomości rolnej: 1) przez: a) osobę bliską zbywcy, b) jednostkę samorządu terytorialnego, c) Skarb Państwa lub działającą na jego rzecz Agencję, d) osoby prawne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, e) parki narodowe, w przypadku zakupu nieruchomości rolnych na cele związane z ochroną przyrody; 2) w wyniku dziedziczenia oraz zapisu windykacyjnego; 3) na podstawie art. 151 lub art. 231 Kodeksu cywilnego; 4) w toku postępowania restrukturyzacyjnego w ramach postępowania sanacyjnego (ust.3). Nabycie nieruchomości rolnej przez inne podmioty niż wymienione w ust. 1 i ust. 3 pkt 1 oraz w innych przypadkach niż wymienione w ust. 3 pkt 2-4, może nastąpić za zgodą Prezesa Agencji, wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na wniosek: 1) zbywcy, jeżeli: a) wykaże on, że nie było możliwości nabycia nieruchomości rolnej przez podmioty, o których mowa w ust. 1 i 3, b) nabywca daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej, c) w wyniku nabycia nie dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych (ust.4). 3. W sprawie niespornym jest nieziszczenie się żadnej z przesłanek z art.2a ust.4 pkt 1 a, b i c, albowiem: (-) skarżący, jako zbywcy nie wykazali braku możliwości nabycia tej nieruchomości przez podmioty wymienione w art. 2a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, nie przedstawiając jakiegokolwiek dowodu (np. ogłoszenia) potwierdzającego podanie do publicznej wiadomości informacji o zamiarze sprzedaży tej nieruchomości, (-) spółka – nabywca nie złożyła dokumentów świadczących o tym, że daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej, (-) spółka nie przedłożyła również informacji o wielkości posiadanych gruntów rolnych. 4. Zarzuty skargi stanowią w dużej mierze powielenie zarzutów, które spółka podniosła w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a do których odniósł się organ odwoławczy. Odnosząc się do zarzutu niezastosowania art. 12 ustawy z dnia 14 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw trzeba podkreślić, że dotyczy on postępowań w sprawie nabycia nieruchomości rolnych oraz wpisu do księgi wieczystej wszczętych na podstawie ustaw zmienianych w art. 3, art. 4, art. 6 i art. 7, i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy. Zawarcie przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości, która to czynność - wg skarżących - powoduje określone skutki prawne i wszczyna postępowanie w sprawie nabycia nieruchomości rolnych, nie wszczyna żadnego postępowania i nie jest objęte regulacją tego przepisu. Zawarcie takiej umowy zobowiązywało strony jedynie do podpisania w przyszłości umowy dot. przeniesienia własności nieruchomości. Ponadto w sprawie nie ma także zastosowania przywołany przez skarżących art. 11 ustawy z dnia 14 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, gdyż dotyczy on zabudowanych o powierzchni nieprzekraczającej 0,5 ha, które w dniu wejścia w życie ustawy zajęte są pod budynki mieszkalne oraz budynki, budowle i urządzenia niewykorzystywane obecnie do produkcji rolniczej, wraz z gruntami do nich przyległymi umożliwiającymi ich właściwe wykorzystanie oraz zajętymi na urządzenie ogródka przydomowego - jeżeli grunty te tworzą zorganizowaną całość gospodarczą oraz nie zostały wyłączone z produkcji rolnej (...) oraz nieruchomości rolnych, które w dniu wejścia w życie ustawy w ostatecznych decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przeznaczone są na cele inne niż rolne. Nieruchomość objęta wnioskiem ma po w. 1,0813 ha i nie jest objęta decyzją o warunkach zabudowy. Odnosząc się dalej do zarzutu, iż przy rozpatrywaniu sprawy nie wzięto pod uwagę brzmienia art. 7a z związku z art. 8la Kpa, należy podkreślić, że wszczęcie tego postępowania nastąpiło przed dniem 1 czerwca 2017 r. Przepis art. 7a został natomiast wprowadzony do Kpa nowelizacją, która weszła w życie po wszczęciu postępowania w sprawie nabycia nieruchomości przez Prezesa Agencji. Zgodnie zaś z art. 16 art. ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy ! - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, do postępowań | administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia ustawy zmieniającej ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu dotychczasowym. W świetle powyższych okoliczności skarga nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.