IV SA/Wa 284/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska,, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2010 r. sprawy ze skargi G. L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. - oddala skargę - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] grudnia2009 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], którym nie uzgodniono przedłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi G.. Wójt Gminy L. wnioskiem z dnia 21 października 2009 r., działając na podstawie art. 17 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), zwrócił się do organu o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi G.. W uzasadnieniu postanowienia wydanego w I instancji powołano się na zarządzenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nr 80 z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas technicznych istniejących dróg krajowych, które określa dla DK 15 na omawianym odcinku klasę techniczną - GP (główna ruchu przyspieszonego) oraz na Plan zagospodarowania przestrzennego Województwa [...] , przyjęty Uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] w dniu [...] czerwca 2003 r., który przewiduje drogę krajową nr [...] jako drogę klasy GP docelowo o przekroju dwujezdniowym. Wobec powyższego organ wskazał, że wszystkie proponowane zapisy dotyczące drogi krajowej DK 15 muszą uwzględniać uwarunkowania prawne określone dla dróg klasy GP. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, iż w przesłanym do uzgodnienia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidziano lokalizację skrzyżowań drogi krajowej nr [...] z drogami niższych kategorii w odległościach 390 m i 460 m, co jest niezgodne z § 9 ust 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (D., U. Nr 43 poz. 430), w którym określono, że w przypadku dróg klasy GP, w terenie zabudowy odległości pomiędzy sąsiednimi skrzyżowaniami nie powinny być mniejsze niż 1000 m. W sytuacjach wyjątkowych dopuszczono zmniejszenie tej odległości do 600 m, w przypadku jeżeli potrzeba funkcjonalno-ruchowa lub ukształtowanie istniejącej sieci drogowej takie odstępy uzasadniają, Organ wskazał także, że zapisy dotyczące dróg niższych kategorii, dla których w opracowywanym miejscowym planie nie przewiduje się powiązania z drogą krajową należy uzupełnić o wpis dotyczący zakazu połączenia z drogą krajową i ewentualnym zakończeniu placem do zawracania. Takie jednoznaczne zapisy należy wprowadzić również w § 32 ust. 7 projektu planu w odniesieniu do planowanego do likwidacji skrzyżowania DK 15 z obszarem B-KD1 L (ul. [...]). Organ uznał również, że zapisy dotyczące lokalizacji reklam zawarte w rozdziale II § 6.1 pkt 3a nie uwzględniają postanowień zawartych w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156. poz. 1118 z późn. zm.). Zapisy te należy tak uzupełnić, aby lokalizacja reklam możliwa była wyłącznie w określonych w miejscowym planie nieprzekraczalnych liniach zabudowy. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad powołując się na § 9 ust 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. wniósł również o uzupełnienie wszystkich zapisów projektu planu dotyczących obsługi komunikacyjnej obszarów sąsiadujących z DK15 o wpis zakazujący obsługi z drogi krajowej. Dotyczy to również, skomunikowania obszaru C UC przeznaczonego pod usługi – obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m². Ponadto, w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uwzględniono zgłaszanego przez GDDKiA wniosku dotyczącego zapewnienia odpowiedniej ochrony przeciw wzajemnemu niekorzystnemu oddziaływaniu, głównie w zakresie klimatu akustycznego. Zapisy dotyczące obszarów, na których dopuszcza się sytuowanie obiektów określonych w § 325 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) należy uzupełnić o wpisy określające podmiot odpowiedzialny za ochronę przed ww. wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Wójt Gminy L. wnioskiem z dnia 30 listopada 2009 r. wniósł o ponowne uzgodnienie przedłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podnosząc, że rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. ma zastosowanie wyłącznie w przypadku projektowania, wykonywania dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Ponownie rozpoznając sprawę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uznał, iż wniosek o ponowne rozpoznaniu sprawy nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że ze względu na planowaną przebudowę DK15 do parametrów drogi klasy GP, jest zasadne, aby już na etapie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały uwzględnione wymagania stawiane drogom tej klasy określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. W planie zagospodarowania przestrzennego województwa określono planowany docelowy układ dróg krajowych z przypisaną klasą techniczną dla poszczególnych odcinków. Kolejnym etapem powinno być zatem wprowadzenie tych założeń do opracowywanych przez poszczególne samorządy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wskazuje to na konieczność uwzględnienia w opracowywanym miejscowym planie wszystkich postanowień określonych w rozporządzeniu z dnia 2 marca 1999 r., w tym dot. skrzyżowań i zjazdów. Dotyczy to również istniejącego zjazdu indywidualnego dla planowanego obszaru C UC, który jest zlokalizowany w obrębie planowanego skrzyżowania, którego likwidacja została zgłoszona w ramach realizacji przebudowy ul. [...] w T. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał również, że plan uwzględniający zgłaszane obecnie uwagi dla tego obszaru został już uzgodniony przez GDDKiA postanowieniem z dnia [...].01.2008 r. Zdaniem GDDKiA od chwili jego uzgodnienia w roku 2008 nie nastąpiły żadne istotne zmiany aby wcześniejsze stanowisko miało ulec zmianie. Odnosząc się z kolei do argumentu Wójta Gminy L., że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego i nie jest konieczne umieszczanie w jego treści przepisów prawa powszechnie obowiązującego, m.in. szczegółowych przepisów odrębnych dot. lokalizacji urządzeń reklamowych, zakazu lokalizacji obiektów budowlanych i umieszczania urządzeń w pasie drogowym czy też ochrony akustycznej. GDDKiA zmienił swoje dotychczasowe stanowisko w tym zakresie i stwierdził, że nie uzależnia uzgodnienia projektu przedłożonego miejscowego planu od uwzględnienia tych zapisów w przedmiotowym planie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2009 r. wniosła Gmina L. W skardze podniesiono, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi G., na skutek wprowadzonych zmian, uzgadniany był przez wszystkie organy czterokrotnie. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pozytywnie uzgodnił projekt planu postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. Kolejne zmiany, wynikające z rozpatrzenia uwag przez Radę Gminy wywołały potrzebę dokonania ponownych uzgodnień. Niezrozumiałym jest dla skarżącej, że mimo, iż nie dokonano "literalnie" żadnej zmiany w stosunku do uzgodnionego w dniu [...] stycznia 2008 r. projektu planu, obecnie przedłożonego projektu planu nie uzgodniono. W ocenie skarżącej Gminy, brak jest podstaw do twierdzenia, że rozwiązania dotyczące drogi krajowej nr [...] przyjęte w projekcie planu są niezgodne z planem zagospodarowania przestrzennego województwa [...] , ponieważ Zarząd Województwa [...] uzgodnienia dokonał. Zaskarżone postanowienie narusza art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ nie określa warunków na jakich uzgodnienie może nastąpić, ani nie powołuje podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie. Zdaniem skarżącej przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie nie mają zastosowania przy opracowywaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca zarzuciła również, że zaskarżone postanowienie nakłada na nią wymóg zbyt szczegółowego projektowania drogi. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd uznał, iż skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] listopada 2009 r. wydane zostało na podstawie art. 17 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego uzgadnia projekt planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Stosownie do art. 24 ust. 1 cyt. ustawy uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 kpa. Obszar objęty projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi G. obejmuje m.in. drogę krajową nr [...]. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako zarządca tej drogi, dokonywał uzgodnienia projektu tego planu. Organ odmawiając uzgodnienia wskazał na § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad powołując się na swoje zarządzenie nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas technicznych istniejących dróg krajowych wskazał, że dla DK [...] na przedmiotowym odcinku przewiduje się klasę techniczną [...] (główna ruchu przyspieszonego). Również plan zagospodarowania przestrzennego województwa [...] przyjęty Uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] w dniu [...] czerwca 2003 r., przewiduje drogę krajową nr [...] jako drogę klasy [...] docelowo o przekroju dwujezdniowym. Stosownie do § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów w tym dla drogi klasy GP. Zgodnie z tym przepisem droga klasy GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas, a odstępy między skrzyżowaniami (węzłami) poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 2000 m oraz nie mniejsze niż 1000 m na terenie zabudowy; dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 1000 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 600 m, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe lub ukształtowanie istniejącej sieci drogowej takie odstępy uzasadniają, przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Wobec powyższych wymagać, zgodzić się należy z organem uzgadniającym, że wszystkie proponowane w projekcie planu miejscowego zapisy dotyczące drogi krajowej nr [...] muszą uwzględniać uwarunkowania prawne określone dla dróg klasy [...]. Skoro organ wskazał, że w przesłanym do uzgodnienia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidziano lokalizację skrzyżowań drogi krajowej nr [...] z drogami niższych kategorii w odległościach 390 m i 460 m, to zapisy projektu planu w tym zakresie naruszają wymogi § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej Gminy, że w przedłożonym do uzgodnienia projekcie planu nie dokonano żadnej zmiany w stosunku do uzgodnionego postanowieniem GDDKiA z dnia [...] stycznia 2008 r. projektu planu. Jak wynika z akt administracyjnych postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. GDDKiA uzgodnił projekt planu nadesłany przez Wójta Gminy L. przy piśmie z dnia [...] stycznia 2008 r. Z dołączonego do niego rysunku do projektu planu wynika, że na drodze krajowej nr [...], która docelowo ma być drogą klasy [...], odległości miedzy skrzyżowaniami odpowiadają wymogom § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Natomiast z rysunku stanowiącego załącznik do projektu planu przedstawionego organowi do uzgodnienia przy piśmie Wójta Gminy L. z dnia [...] października 2009 r. wynika, że na obszarze objętym planem na drodze krajowej nr [...] zaprojektowano dodatkowe skrzyżowanie, które powoduje, że odległości między skrzyżowaniami są niezgodne z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Nadesłany jako załącznik do skargi fragment planu z przebiegiem drogi krajowej nie jest tożsamy z rysunkiem do projektu planu przedstawionym do uzgodnienia przy piśmie Wójta Gminy L. z dnia [...] stycznia 2008 r. znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy. Organ w zaskarżonym postanowieniu jest uprawniony do stwierdzenia, że aktualny przebieg drogi krajowej nr [...] na obszarze objętym planem nie spełnia warunków dla dróg tej klasy określonych w rozporządzeniu z dnia 2 marca 1999 r. Natomiast nieuzasadnione jest wypowiadanie się przez organ w tym zakresie, w kontekście zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego województwa, gdyż wykracza tym samym poza kompetencje wynikające z art. 17 pkt 7 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że organ naruszył art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wbrew stanowisku skarżącej organ wskazał, że uzgodnienie będzie możliwe po dostosowaniu odległości między skrzyżowaniami na drodze nr [...] do parametrów zgodnych z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Jak również z uwagi na wymóg § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, iż stosowanie na drodze klasy [...] zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, należy uzupełnić zapisy dla dróg niższych kategorii, dla których w opracowywanym planie miejscowym nie przewiduje się powiązania z drogą krajową o wpis dot. zakazu połączenia z tą drogą i ew. zakończeniu placem manewrowym. Organ wskazał również, że należy zapewnić obsługę komunikacyjną obszaru C UC z innych dróg i skomunikowanie z drogą krajową poprzez jedno z istniejących skrzyżowań ze względu na lokalizację zjazdu z tego obszaru w obrębie projektowanego skrzyżowania, na łuku drogi i w obszarze martwej strefy rozdzielającej jezdnie. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Usytuowanie drogi, zgodnie z § 5 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., oznacza umieszczenie jej elementów w pasie terenu wyznaczonym liniami rozgraniczającymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym. Elementami drogi są m.in. skrzyżowania i zjazdy. Świadczy to, o obowiązku uwzględniania postanowień dot. warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie zawarte w rozporządzeniu z dnia 2 marca 1999 r. przy sporządzaniu planów miejscowych. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że opracowywany plan miejscowy ma za zadanie określenie układu docelowego zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru. Określane przez GDDKiA warunki dla tego układu, wynikają z obowiązujących wymogów dotyczących dróg klasy technicznej [...] i nie wykraczają poza ogólnie przyjęte normy określone przy opracowywaniu miejscowych planów. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.