IV SA/Wa 2846/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2013 r. sprawy ze skargi Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w N. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] września 2011 r., Marszałek Województwa [...] po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza S.. z dnia 1 sierpnia 2011 r., udzielił pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód poprzez pobór kruszywa z wód rzeki P. w km 9+880 ÷10+420, na terenie działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], obręb [...], w całkowitej ilości 47 117,61 m3, poprzez ścięcie odsypiska na brzegu lewym ze spadkiem 1% do środka koryta, bez eksploatacji wgłębnej. Pozwolenia udzielono na czas do 30 września 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ odniósł się do wniosku O. w N., dotyczącego nałożenia na wnioskodawcę obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzając, że w świetle przepisów prawa brak jest podstaw do nałożenia takiego obowiązku. Odsypisko materiału żwirowego utworzyło się w głównym nurcie, na lewym brzegu rzeki, w wyniku naniesienia materiału głównie w czasie ostatnich powodzi, w wyniku czego nurt przesunął się w stronę pól uprawnych, drogi gminnej oraz zabudowy mieszkaniowej. Proponowany zakres robót został zaakceptowany przez RZGW w K. z zastrzeżeniem, że roboty zostaną ograniczone do ilości niezbędnej w zakresie zapewnienia warunków swobodnego spływu wód oraz lodów i wykonane w ciągu jednego roku. Odwołanie od powyższej decyzji złożył O. w N. oraz T. S. O. w N. w swym odwołaniu zarzucił wydanej decyzji naruszenie celów środowiskowych wyznaczonych dla rz. Poprad poprzez przyjęcie, że pozwolenie wodnoprawne na pobór kruszywa nie wymaga decyzji środowiskowej, jak również ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008r. Nr 199 poz.1227 ze zm.) poprzez niezbadanie, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na pobliskie obszary Natura 2000 "[...] " i "[...] ". T. S. w złożonym odwołaniu wniósł o skrócenie ustalonego w decyzji terminu obowiązywania pozwolenia do dnia [...] grudnia 2012 r. stwierdzając, że udzielenie pozwolenia na 3 lata rozszerza znacząco zakres uprawnień, a ponadto cel uzyskania poprawy spływu wód nie może trwać tak długo, gdyż kolejne wezbrania będą powodowały powiększenie odsypiska. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a w związku z art. 122 ust. 1 pkt 1 oraz art. 37 pkt 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 wraz z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania T. S. wody oraz O. w N., od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na pobór kruszywa z wód rz. [...] w km 9+880 10+420, w całkowitej ilości 47 117,61 m3, poprzez ścięcie odsypiska na brzegu lewym ze spadkiem 1% do środka koryta, bez eksploatacji wgłębnej orzekł o uchyleniu w/w decyzji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, zawarte w uzasadnieniu decyzji, że brak jest podstaw prawnych aby wymagać od wnioskodawcy dostarczenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, albowiem przedmiotowe prace objęte pozwoleniem wodnoprawnym nie polegają na wydobywaniu kopalin ze śródlądowych wód powierzchniowych, lecz na usunięciu z koryta rzeki odsypiska naniesionego w czasie powodzi, które utrudniając spływ wód i lodów, co powoduje zagrożenie powodziowe dla terenów przyległych. Taki zakres prac nie kwalifikuje się do żadnej z grup przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zatem nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem organu odwoławczego niezasadny jest również zarzut PZW o naruszeniu art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r., poprzez niezbadanie oddziaływania przedsięwzięcia na pobliskie obszary Natura 2000. Za bezpodstawny Prezes KZGW uznał również zarzut naruszenia przepisu art. 38d ust. 1 Prawa wodnego, z uwagi na pogorszenie stanu naturalnej części wód, poprzez pogłębianie procesów erozyjnych koryta, uszkadzanie siedlisk przyrodniczych i niekorzystne dla ekosystemów wodnych kształtowanie koryta, zamieszczany na podstawie publikacji, w oderwaniu od konkretnych warunków występujących na omawianym odcinku rzeki. Organ odwoławczy podkreślił, że planowane prace mają właśnie na celu poprawę niekorzystnych warunków, gdyż w tej konkretnej sytuacji nadmierną erozję prawego brzegu rzeki powodują naniesione odkłady kruszywa, tarasujące główne koryto rzeki. W ocenie organu odwoławczego ze złożonego operatu wodnoprawnego ewidentnie wynika, że rzeka [...] na rozpatrywanym odcinku już dawno zmieniła swoje koryto pogłębiając zakole w kierunku prawego brzegu, w związku z czym likwidacja odsypiska powstałego w korycie jest niezbędna z uwagi na potrzebę poprawy warunków spływu wód i lodów. Z przekrojów poprzecznych wynika, że zamierzony zakres robót jest znaczny i wniosek T. S. o skrócenie tego terminu do jednego roku wydaje się wątpliwy. W operacie wodnoprawnym całość prac podzielono na 3 etapy, jednakże etapy te odnoszą się do określonych przekrojów rzeki, a nie do szerokości pasa robót w poszczególnych przekrojach. Uznając jednak za słuszną uwagę, że operat wodnoprawny został sporządzony w czerwcu 2011 r. według istniejącego wówczas stanu, a zmiany koryta występują po każdym wezbraniu wód, w ocenie Prezesa KZG wskazanym byłoby rozważenie innego etapowania prac np. poprzez wykonanie w pierwszym etapie (w pierwszym roku), wąskiej kinety umożliwiającej przepływ wód i dopiero w dalszej kolejności (jeżeli będzie taka potrzeba) uwzględnienie prac polegających na poszerzaniu tej kinety. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że z uwagi na potrzebę poprawy bezpieczeństwa powodziowego wykonanie powyższych robót jest niezbędne, jednakże ponownego przeanalizowania wymaga zakres i etapowanie prac. Biorąc pod uwagę, że zapewnienie swobodnego spływu wód i lodów powinno wynikać z potrzeb utrzymania wód, RZGW w K. powinien zgłosić konstruktywne sugestie odnoszące się do zakresu prac i ich etapowania, tak aby niezbędny efekt udrożnienia koryta rzeki mógł być osiągnięty w wymaganym czasie jednego roku. Takie ustalenie etapów realizacji planowanych robót ma istotnie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i wymaga ponownego przeanalizowania całości materiału dowodowego. Zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego jest tak istotny, że nie jest możliwe przeprowadzenie go przez organ II instancji. Naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając stronę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. Pismem z dnia 8 listopada 2012 r. O. w N. wniósł skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji, w którym organ przesądza, że planowana inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 2) art. 2 ust. 1, w zw. z art. 4 ust. 2, w zw. z pkt 2 lit c) dyrektywy Rady nr 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. UE z 5.07.1985 r. L 175/40) - zwana dalej dyrektywą EIA, poprzez przyjęcie, że wydanie pozwolenia wodnoprawnego na pobór kruszywa nie wymaga decyzji środowiskowej; 3) § 3 pkt 41 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U.10.213.1397), poprzez przyjęcie, że inwestycja kwestionowana niniejszym postępowaniem nie jest objęta dyspozycją tego przepisu. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 6 pkt 1 Prawa geologicznego i górniczego płozem kopaliny jest takie naturalne nagromadzenie minerałów i skał oraz innych substancji stałych, gazowych i ciekłych, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą. Rzeczna łacha żwirowa jest naturalnym nagromadzeniem skalnym (kamienia, żwiru i piasku), zaś pobór kruszywa w celu budowy, remontów dróg gminnych (strona 8 operatu wodnoprawnego) przyniesie korzyść gospodarczą Gminie (pozyskanie materiału budowlanego). Nadto wniosek o pozwolenie wodnoprawne wskazuje, że pozwolenie ma obejmować "pobór kruszywa", a nie działania przeciwpowodziowe, które dla inwestora występują niejako przy okazji i są tylko dodatkowym argumentem potwierdzającym wybór lokalizacji miejsca poboru kruszywa. W tej sytuacji twierdzenie organu odwoławczego, że inwestycja nie polega na wydobywaniu kopalin ze śródlądowych wód powierzchniowych jest dowolną interpretacją zgromadzonych dokumentów. W istocie bowiem inwestor decyduje się na pobór kruszywa głównie w celu pozyskania materiału budowlanego, a ochrona przeciwpowodziowa (abstrahując od sporu czy istotnie pobór żwiru pełni jakąkolwiek funkcję przeciwpowodziową) jest celem drugorzędnym, co wynika z treści wniosku i operatu. Zdaniem skarżących jeżeli inwestycja jest zaliczona do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to zgodnie z art. 59 ust. 1 wzw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko inwestycja taka wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w ramach której zostanie rozważone, czy należy dokonać oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Skoro zatem w niniejszej sprawie jedynym zezwoleniem na inwestycję jest pozwolenie wodnoprawne i mamy do czynienia z przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, to nie może to pozwolenie zostać wydane, dopóki nie zostanie przeprowadzona procedura oceny inwestycji w odniesieniu do jej skutków, co w myśl ww ustawy następuje w decyzji środowiskowej. Błędna wykładania w/w przepisów przez organ spowodowała zawarcie w decyzji błędnego uzasadnienia prawnego co narusza art. 107 § 3 k.p.a. Strona skarżąca wskazała także, iż przedsięwzięcie może powodować znacząco negatywne oddziaływanie na pobliskie obszary Natura 2000 "[...] " i [...] ". Zdaniem skarżącego ocena naturowa powinna się odbyć w ramach decyzji środowiskowej, jednakże należy zauważyć niekonsekwencję organów administracji, które nie uznając wymogu uzyskania decyzji środowiskowej, jednocześnie odmawiają rozważenia wpływu inwestycji na obszary Natura 2000 w trybie art. art. 96 ust. 1 ww. ustawy. Organ odwoławczy podał przy tym zupełnie nieprzekonujące argumenty, że inwestycja nie będzie na te obszary oddziaływać. W związku z powyższym konieczne jest dokładne przeanalizowanie wpływu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, tak aby nie naruszyć art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Jednocześnie skarżący nie zgodził się z twierdzeniami organu, że konfliktowe prace są niezbędne ze względów przeciwpowodziowych. Brak jest jakakolwiek naukowych dowodów, że powyższe prace w zauważalny sposób przyczynią się doi ochrony przeciwpowodziowej, oraz że skutki tych prac nie będą odwrotne do zamierzonych; (wobec opisywanego w literaturze naukowej zjawiska erozji wywołanego eksploatacją kruszywa, które może uszkodzić infrastrukturę na odcinku powyżej i poniżej miejsca eksploatacji w trakcie najbliższej powodzi). Spór o tą kwestie przekracza jednak ramy niniejszej skargi. Dodatkowo swoje stanowisko skarżąca przedstawiła w piśmie procesowym z dnia 29 grudnia 2012 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153 z 2002r. poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto jak stanowi art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2012 poz. 270 zwanej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Oceniając zaskarżoną decyzję w oparciu o wskazane kryteria orzekający w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż nie narusza ona prawa. Przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej uchylająca decyzję Marszałka Województwa [...] udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na pobór kruszywa z wód rz. [...] w km 9+880 10+420, w całkowitej ilości 47 117,61 m3, poprzez ścięcie odsypiska na brzegu lewym ze spadkiem 1% do środka koryta, bez eksploatacji wgłębnej. Zdaniem organu odwoławczego z uwagi na potrzebę poprawy bezpieczeństwa powodziowego wykonanie powyższych robót jest niezbędne, jednakże ponownego przeanalizowania wymaga zakres i etapowanie prac. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się jednak do kwestii czy przed wydaniem przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego powinno być przeprowadzone postępowanie w przedmiocie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko zakończone wydaniem decyzji środowiskowej. W ocenie Sądu orzekające w niniejszej sprawie organy zasadnie uznały, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do tego aby wezwać wnioskodawcę do uzupełnienie wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego poprzez załączenie decyzji środowiskowej. Zdaniem Sądu organy zasadnie uznały, iż w przypadku przedsięwzięcia planowanego przez uczestnika postępowania nie zachodzą przesłanki do wydawania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia przewidzianej w art. 74 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008r. Nr 199 poz.1227 ,ze zm.). Przepis art. 71 ust. 2 ww. ustawy jednoznacznie określa, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 41 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213 poz.1397), do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko zostało zaliczone "wydobywanie kopalin ze złoża na obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 24 lub ze śródlądowych wód powierzchniowych". Jednocześnie stosownie do treści art. 72 ust. 1 ww. ustawy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje m.in. przed uzyskaniem: - koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopalin, wydobywanie kopalin ze złóż, podziemne bezzbiornikowe magazynowanie substancji oraz podziemne składowanie odpadów - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze; - decyzji określającej szczegółowe warunki wydobywania kopaliny - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Z zestawienia powyższych przepisów wynika zatem, iż do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko zostało zaliczone wydobywanie kopalin ze śródlądowych wód powierzchniowych obywające się na podstawie koncesji bądź decyzji określającej szczegółowe warunki wydobywania kopaliny – wydanych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011r. Nr 163 poz.981 ze zm.). Ustawodawca uznał więc, że wydobywanie kopalin ze śródlądowych wód powierzchniowych z uwagi na skalę, rozmiar i ekonomiczny wymiar musi być poprzedzone wydaniem decyzji środowiskowej. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy inwestor wnosił o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystnie z wód poprzez pobór kruszywa, z wód rzeki [...] w km 9+880 ÷10+420, na terenie działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], obręb [...], w całkowitej ilości 47 117,61 m3, poprzez ścięcie odsypiska na brzegu lewym ze spadkiem 1% do środka koryta, bez eksploatacji wgłębnej. W operacie wodnoprawnym wskazano, że rzeka [...] na rozpatrywanym odcinku już dawno zmieniła swoje koryto pogłębiając zakole w kierunku prawego brzegu, w związku z czym przedmiotowe prace polegać będą na likwidacji odsypiska powstałego w korycie. Jest to niezbędne z uwagi na potrzebę poprawy warunków spływu wód i lodów. Mając zatem na uwadze, iż przedmiotowe prace nie dotyczą wydobywania kopalin ze śródlądowych wód powierzchniowych, na podstawie koncesji bądź decyzji określającej szczegółowe warunki wydobywania kopaliny – wydanych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, lecz na usunięciu z koryta rzeki odsypiska naniesionego w czasie powodzi, które utrudniają spływ wód i lodów, co z kolei powoduje zagrożenie powodziowe dla terenów przyległych, stwierdzić należy iż taki zakres prac nie kwalifikuje się do żadnej z grup przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zatem nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Fakt, iż pobrane w wyniku powyższych prac kruszywo znajdzie swoje dalsze zastosowanie tj. przy budowie dróg pozostaje bez wpływu na kwestię, iż nie jest możliwe zakwalifikowania tych prac do żadnej z grup przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zatem nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Niezależnie od powyższego zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Zgodnie z ust. 2 pkt 3 do decyzji, o których mowa w ust. 1, należą w szczególności pozwolenie wodnoprawne, inne niż wymienione w art. 72 ust. 1 pkt 6 - wydawane na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne; Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wbrew zarzutom skargi, rozważył czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000 "[...] " i "[...] ". Organ wskazał, iż podlegający ochronie obszar [...] położony jest powyżej rozpatrywanego odcinka rzeki i do najważniejszych zagrożeń należą presja turystyczna, zalesianie lub procesy naturalnej sukcesji na siedliskach łąkowych, halach i polanach oraz osuszanie łąk. Organ podkreślił, że ewentualne niezbędne prace z zakresu ochrony przeciwpowodziowej powinny być prowadzone zgodnie z zasadami dobrej praktyki regulacji rzek i potoków górskich. Z opisu obszaru "[...] ", położonego poniżej rozpatrywanego odcinka rzeki wynika wprawdzie, że do głównych zagrożeń zalicza się eksploatację kruszywa, ale odnosi się ona do kamienistych tarlisk, podczas gdy prace, na które udzielono pozwolenia wodnoprawnego, polegać mają na likwidacji odsypisk wyniesionych ponad poziom wody średniej niskiej nawet o ponad 2,5 m. Sugerowany znaczący wpływ wydobycia żwiru na zachowanie tarlisk gatunków ryb naturowych znajdujących się w odległości do kilkunastu kilometrów od planowanego przedsięwzięcia jest ogólnym stwierdzeniem nie mającym odniesienia do omawianego odcinka rzeki, na którym występujące odsypiska muszą ulec likwidacji, z uwagi ha zagrożenie powodziowe dla terenów przyległych, głównie na prawym brzegu. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy uznał, jednak że z uwagi na potrzebę poprawy bezpieczeństwa powodziowego wykonanie powyższych robót jest niezbędne, jednakże ponownego przeanalizowania wymaga zakres i etapowanie prac. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.