IV SA/Wa 2849/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na decyzję Rady Miejskiej w L. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcie gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Pismem z dnia 22 września 2017r. Prokurator Rejonowy Prokuratury Rejonowej w [...] (dalej także jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr [...]Rady Miejskiej w [...]z dnia [...]marca 2017 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...]w 2017 r., w której domagał się stwierdzenia nieważności wskazanej uchwały w całości. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1523), zwaną dalej ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że w § 3 zaskarżonej uchwały znajduje się zapis, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia, a tym samym nie skierowano jej do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Dalej Prokurator stwierdził, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego i z tego względu zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych powinna zostać ogłoszona w dzienniku urzędowym województwa. Niewykonanie tego obowiązku rażąco narusza wyżej wskazane przepisy prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...]wniosła o jej oddalenie. W jej ocenie program opieki nad zwierzętami bezdomnymi uchwalany na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1840) nie stanowi aktu prawa miejscowego. Oznacza to, że uchwała nie wymagała publikacji w wojewódzkim publikatorze. Przywołano wyroki sądów administracyjnych, które zawierają stanowisko przyjęte przez Gminę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017r., poz. 1369, dalej jako p.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z art. 3 § 2 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne orzekają m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5). Takim aktem prawa miejscowego – wbrew stanowisku organu - jest zaskarżona uchwała, która została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) oraz art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Dalej stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Słusznie prokurator upatruje podstawy prawnej owej nieważności w normie art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Dodać tutaj należy także art. 42 u.s.g., który odsyła w zakresie zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego do wspomnianej ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Konkluzja ta jednak musi zostać poprzedzona rozważaniami odnośnie charakteru ocenianej uchwały tj. podstawowego zagadnienia czy stanowi ona akt prawa miejscowego. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...]w 2017 r., uchwalony przez Radę Miejską w [...]stanowił wypełnienie ustawowego obowiązku nałożonego na organy stanowiące gminy w przepisie art. 11 a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Program przede wszystkim zawiera uregulowania dotyczące sposobu wypełnienia przez Gminę [...]jej zadań własnych i w przeważającej części adresowany jest do organów wykonawczych gminy. W treści programu znajdują się także zapisy określające, że odławianie bezdomnych zwierząt na terenie Gminy [...]będzie odbywało się w sposób doraźny w odniesieniu do poszczególnych zgłoszeń dotyczących pozostawionych bez opieki zwierząt (§ 2 ust. 1 Programu) oraz że zwierzę umieszczone w schronisku w ciągu 14 dni od dnia przyjęcia może być oddane jego właścicielowi, jeżeli został on ustalony (§ 2 ust. 6 Programu). Analiza treści zaskarżonej uchwały doprowadziła do konstatacji, iż stanowi ona akt prawa miejscowego. Według powszechnie uznawanych poglądów akty prawa miejscowego muszą odznaczać się swoistymi, charakterystycznymi cechami. Muszą to być przede wszystkim akty o normatywnym charakterze, a zatem określać sposób zachowania się adresatów poprzez nakazy lub zakazy, bądź poprzez przyznanie im uprawnień, skierowane do adresatów pozostających poza strukturą administracji publicznej, czyli niepodporządkowanych służbowo podmiotowi wydającemu określony akt. Wyznaczone aktem prawa miejscowego normy muszą odznaczać się generalnym i abstrakcyjnym charakterem. Powyższe oznacza, że przedmiotowe normy można zastosować w stosunku do nieokreślonej z góry liczby adresatów i w nieprzewidzianej z góry liczby sytuacji faktycznych. Innymi słowy adresat takich norm nie jest określony w sposób imienny, ale poprzez sformułowania sprawiające, iż norma może znaleźć zastosowanie do większej i nieprzewidzianej z góry liczby adresatów. Ponadto zawarta w akcie prawa miejscowego norma prawna musi cechować się powtarzalnością, czyli możliwością jej użycia w nieokreślonej z góry liczbie zaistniałych stanów faktycznych. Jednocześnie w orzecznictwie obowiązuje niekwestionowane stanowisko, iż dla uznania uchwały za akt prawa miejscowego wystarczy, aby choć jedno postanowienie uchwały miało charakter generalno - abstrakcyjny. Przykładowo można powołać się w tym zakresie na wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2016 r. sygn. II SA/Kr 105/16 i orzecznictwo zaprezentowane w uzasadnieniu. W uchwale Nr [...] należało doszukać się opisanego powyżej uregulowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Merytoryczna treść zapisu § 2 ust. 6 uchwały przyznaje właścicielowi zwierzęcia umieszczonego w schronisku uprawnienie do odebrania zwierzęcia w terminie 14 dni liczonych od dnia jego przyjęcia do schroniska. Adresatem powyższej normy jest każdy właściciel zwierzęcia. Powyższa norma odznacza się w konsekwencji cechą generalności. Ponadto zapis o umieszczeniu zwierzęcia w schronisku odznacza się powtarzalnością, gdyż nie sposób przewidzieć ilości sytuacji faktycznych, jakie mogą zaistnieć w rzeczywistości, a odpowiadających temu zapisowi. Nadto merytoryczna treść analizowanego uregulowania przyznaje ograniczone w czasie uprawnienie dla opisanego wcześniej generalnego kręgu adresatów (właścicieli zwierząt). Jak się przyjmuje w orzecznictwie uchwała taka ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Jednakże obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Taka sytuacja powoduje, że cała uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego (vide wyroki NSA z dnia 12 października 2016r. sygn. akt II OSK 3245/14 i 24 maja 2017r. sygn. akt II OSK 725/17). Stosownie do treści przepisów art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ustawy). W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2 ustawy). Natomiast zgodnie z art. 13 pkt 2 wskazanej ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Wobec stwierdzenia, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, powinna ona wypełniać wymienione powyżej warunki dotyczące jej ogłoszenia. Z kolei prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego warunkuje w dalszej kolejności możliwość jego obowiązywania w systemie prawnym. Tymczasem, czego nie zakwestionował organ, przedmiotowa uchwała nie została przekazana do publikacji i w konsekwencji nie została opublikowana w dzienniku wojewódzkim. Stanowi to oczywiste naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.