IV SA/Wa 2849/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant referent stażysta Paulina Plichtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M. K. i P.K. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz M. K. i P.K. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2017r. nr [...] nakazującą M. K. i P. K. (dalej: skarżący) przyłączenie nieruchomości położonej w miejscowości O. przy ul. [...], działka nr ew. [...], obręb [...], do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017r. nr [...] Burmistrz [...] (organ I instancji) po wszczęciu z urzędu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, nakazał właścicielowi: M. i P. K., przyłączenie nieruchomości położonej w miejscowości O. przy ul. [...], działka nr ew. [...], obręb [...], do istniejącej sieci kanalizacyjnej. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazali, że ich zdaniem nie ma technicznej możliwości przyłączenia ich nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej. Wskazali również, że wykonali projekt przyłącza wodno-kanalizacyjnego z którym udali się do Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w G., gdzie poinformowano ich, że aktualnie nie jest możliwe wykonanie przyłącza, gdyż zakład ma dużo zgłoszeń i z tego względu nie może wykonać zlecenia skarżących. Jednocześnie zaproponowano im wpis na listę oczekujących do zrealizowania zlecenia w innym czasie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] lipca 2018r. (nr wskazany na wstępie) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, na brzmienie przepisu art. 5 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (jt. Dz.U. z 2017r. poz. 1289 z późn. zm. – dalej: ustawa o czystości) oraz wskazał, że sposób sformułowania tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że jeżeli istnieje sieć kanalizacyjna, to obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej obciąża właściciela nieruchomości. Podniesiono również, że przyłączenie do istniejącej sieci kanalizacyjnej może nastąpić tylko na wniosek zainteresowanego. A zatem jeżeli właściciel składa taki wniosek to wykonuje obowiązek zawarty w art. 5 ust.1 pkt 2 ww. ustawy. Jednak gdy właściciel nie składa takiego wniosku to, przepis art. 5 ust. 7 ustawy o czystości nakazuje wydanie decyzji administracyjnej nakazującej wykonanie obowiązku podłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Zatem po stworzeniu warunków do podłączenia do sieci kanalizacyjnej na jej właścicielu ciąży obowiązek podłączenia nieruchomości do istniejącej sieci. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwołał się również do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 stycznia 2017r. sygn. akt II OSK 991/15. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rozstrzygnięcie organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2018r. W skardze zarzucili naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący opisali przebieg sprawy począwszy od roku 2010. Wskazali, że w roku 2014 udali się do Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w G. (dalej: Zakład) z prośbą o wykonanie przyłącza kanalizacyjnego. Jednak ze względu na dużą ilość zgłoszeń Zakład nie był w stanie przyjąć i zrealizować ich zlecenia. Zakład zaproponował jedynie wpisanie skarżących na listę oczekujących do zrealizowania w innym terminie na co skarżący przystali. Skarżący podnieśli również, odwołując się do poglądu Sądu Najwyższego zawartego w wyroku o sygn. [...], że aby móc egzekwować od właścicieli nieruchomości obowiązek przyłączenia się do sieci kanalizacyjnej, miasto musi stworzyć odpowiednie warunki, czyli doprowadzić sieć przynajmniej do granicy jego działki. Zdaniem skarżących jeżeli studzienka jest w ulicy, nawet w odległości metra od granicy nieruchomości, to nie można "zmusić" właściciela do wykonania przyłącza, dopóki miasto nie doprowadzi sieci rur do granicy działki. W skardze podniesiono również, iż skarżący nie mieli możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym a postępowanie było prowadzone długotrwale przez organ odwoławczy. Nadto decyzja zawiera błędy, gdyż na stronie pierwszej decyzji znajduje się zaskakujący zapis co do daty doręczenia pisma z dnia [...] marca 2016r.(tj. [...] marca 2017r.) i przeprowadzenia kontroli, gdy tymczasem kontroli żadnej nie było a nadto decyzja zawiera nieprawdziwą informację, iż nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym z ujęciem wody miejskiej gdy nieruchomość nie jest podłączona do ujęcia wody miejskiej. Skarżący posiadają studnie głębinową (ujęcie własne). W skardze podniesiono również, iż organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do zarzutu, że Zakład Wodociągów i Kanalizacji jest zobowiązany do budowy przyłącza kanalizacji do granicy nieruchomościami. Reasumując skarżący podkreślili, że chcą przyłączyć nieruchomość do sieci kanalizacyjnej. Nie godzą się jednak na budowę na ich koszt odcinka instalacji od granicy ich działki do głównej sieci kanalizacyjnej umieszczonej w ulicy. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu oraz wyjaśniając, że w rozstrzygnięciu Kolegium znajduje się omyłka, bowiem pismo z dnia [...] marca 2016r. zostało doręczone skarżącym w dniu [...] marca 2017r. a nie jak mylnie napisało Kolegium w zaskarżonej decyzji w dniu [...] marca 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontroli legalności poddano w niniejszej sprawie decyzję z dnia [...] lipca 2018r. znak [...] Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2017r. nr [...] nakazującą M. i P. K. wykonanie obowiązku polegającego na przyłączeniu nieruchomości położonej w miejscowości O. przy ul. [...], stanowiącej działkę o nr ewidencyjnym [...], obręb [...] do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Organy obu instancji uznały, że wobec istnienia w ul. [...] sieci kanalizacyjnej i nie podłączenia się przez skarżących do ww. sieci kanalizacyjnej zaistniały przesłanki do nałożenia na skarżących jako właścicielki działki obowiązku przyłączenia tej nieruchomości do tej sieci. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (jt.Dz. U. z 2017r., poz. 1289 z późn. zm. – dalej: ustawa o utrzymaniu czystości). Zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o którym mowa w art. 5 ust. 1-4, czyli m.in. w przypadku nie podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Dokonane w sprawie przez organ ustalenia faktyczne w oparciu o oględziny, które miały miejsce w dniu [...] marca 2017r. (protokół kontroli nieruchomości – karta 3 akt administracyjnych) budzą wiele wątpliwości, bowiem z protokołu nie wynika czy działka wyposażona jest w przydomową oczyszczalnie ścieków i gdzie gromadzone są ścieki. Tym samym organ nie poczynił jednoznacznych ustaleń czy przedmiotowa nieruchomość winna być podłączona do sieci kanalizacyjnej znajdującej się w ul. [...]. Nadto w ocenie Sądu z akt sprawy, w tym w szczególności z pisma [...] sp. z o.o. z dnia [...] czerwca 2018r. ani z załączonej do tego pisma mapy a także z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia nie wynika, czy istotnie istnieje realna możliwość przyłączenia do sieci nieruchomości położonej przy ul. [...] w miejscowości O., gmina [...]. Decyzja wydawana w trybie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości nie określa szczegółowych warunków przyłączenia, a techniczny sposób wykonania przyłączenia ustalany jest w warunkach technicznych ustalanych przez miejskie przedsiębiorstwo komunalne bądź gminę. Ustalenie jednak tych warunków technicznych przyłączenia musi poprzedzać zweryfikowanie rzeczywistych możliwości technicznych takiego podłączenia. Ustawa o utrzymaniu czystości nie zawiera definicji przyłącza kanalizacyjnego. Pojęcie to zostało natomiast zdefiniowane przez ustawę z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (jt.. U. z 2018 r., poz. 1152), która w art. 2 pkt 5 stanowi, że przyłącze kanalizacyjne to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 wskazanej ustawy realizacja budowy przyłączy do sieci zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci. Natomiast do poniesienia nakładów na wybudowanie odcinka sieci do granicy nieruchomości przyłączanej obowiązane jest przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne (w razie jego braku - gmina). Trzeba nadto zaznaczyć, że co do zasady, na podstawie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzenie ścieków przyłączenie do sieci odbywa się na wniosek osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci. Przywołana definicja przyłącza obejmuje dwie sytuacje: gdy na nieruchomości jest studzienka i wówczas przyłącze zaczyna się za pierwszą studzienką, a kończy na sieci, oraz gdy nie ma studzienki - wtedy przyłącze stanowi odcinek łączący wewnętrzną instalację z granicą nieruchomości. Okoliczności te nie były jednak w ogóle przedmiotem ustaleń organu a z niekwestionowanych przez organ twierdzeń Skarżących wynika, że na należącej do nich nieruchomości nie ma studzienki a nadto że do granic ich nieruchomości nie zostało doprowadzone przyłącze kanalizacyjne tak aby mieli techniczną możliwość podłączenia się do kanalizacji. Podkreślić należy, że obowiązek, o którym mowa w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości może być nałożony, jeżeli są spełnione warunki podłączenia do sieci i dotyczy wykonania przyłącza do granicy z nieruchomością. Nie może zaś obejmować konieczności rozbudowy sieci kanalizacyjnej, której wykonanie należy do obowiązków gminy stosownie do treści art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm.) i to gmina ma stworzyć warunki do podłączenia danej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 906/10, LEX nr 752997). Obowiązkiem gminy jest wybudowanie sieci kanalizacji sanitarnej w taki sposób, aby istniała realna możliwość przyłączenia do niej nieruchomości, które spełniają przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości. W przypadku braku technicznej możliwości podłączenia, nie można właściciela nieruchomości obciążać takim obowiązkiem, który nie jest możliwy do wykonania bez rozbudowy sieci. Zdaniem Sądu, kontrolowane postępowanie wszczęte w celu nałożenia na skarżącą obowiązku przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, narusza zasady postępowania, w tym zasadę prawdy obiektywnej. Z uchybieniem przepisom art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. nie zgromadzono w wyczerpujący sposób całego niezbędnego do orzekania materiału dowodowego choć Sąd zauważa, że organ II instancji podjął czynności celem wyjaśnienia tej kwestii, jednak jej nie wyjaśnił w stopniu pozwalającym na przyjęcie, że istnieje techniczna możliwość podłączenia się do kanalizacji. Tym samym uznać należy, że brak wyjaśnienia tej kwestii czyni wydaną w sprawie decyzję przynajmniej przedwczesną. Nie zweryfikowano bowiem rzeczywistych technicznych warunków i możliwości przyłączenia nieruchomości położonej przy ul. [...] w O. do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej. Skarżący wskazują, że w celu podłączenia się do sieci kanalizacji sanitarnej, co podnoszone było już na etapie odwoławczym a do czego nie ustosunkował się organ odwoławczy, musieliby wybudować dodatkowe przyłącze prowadzące od granicy ich działki do kanalizacji sanitarnej znajdującej się w drodze, co wiąże się m. in. z uzyskaniem warunków przyłączenia. Faktycznie zatem skarżący musieliby dokonać rozbudowy sieci kanalizacyjnej, co przecież nie jest ich zadaniem. Obowiązek budowy przewodów kanalizacyjnych wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi odprowadzane są ścieki z indywidualnych nieruchomości, czyli stworzenie warunków do podłączenia indywidualnych odbiorców do sieci kanalizacyjnej, obciąża gminę. Obowiązek podłączenia nieruchomości do istniejącej sieci powstaje dopiero wówczas, gdy stworzone zostały do tego warunki. W takiej sytuacji, w razie stwierdzenia niewykonania tego obowiązku właściwy organ wydaje decyzję, o której mowa w art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie kwestionuje samej zasady egzekwowania obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy w drodze decyzji na podstawie ust. 7, w sytuacji nieprzyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej i braku na działce przydomowej oczyszczalni ścieków. Podkreśla jednak, że kluczową kwestię jest techniczna możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, która umożliwia skonkretyzowanie tego obowiązku w formie decyzji. Organ rozpoznając sprawę powinien mieć na względzie zasady postępowania zmierzające do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania strony do organów państwa (art. 8), a także wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie obowiązku będącego przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). W niniejszej sprawie ustalenie wskazanej okoliczności tj. możliwości podłączenia się do sieci kanalizacji sanitarnej, miało istotne znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia. Wskazane istotne uchybienie procesowe czyni wadliwą zaskarżoną decyzję co powoduje konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Jednocześnie opisane uchybienia procesowe miało również wpływ na materialne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, gdyż skutkiem niedostatecznego wyjaśnienia sprawy niewątpliwie przedwcześnie zastosowany został obowiązek wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Ponownie rozpoznając sprawę organy zweryfikują okoliczność technicznej możliwości przyłączenia nieruchomości przy ul. [...] w miejscowości O. (działka nr [...]) do istniejącej sieci kanalizacyjnej a także wyjaśni i przeanalizuje pod kątem ewentualnego zrealizowania obowiązku zawartego w art. 5 ust.1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości informację, iż skarżący wpisali się na listę oczekujących do zrealizowania przyłącza kanalizacyjnego i podejmie rozstrzygnięcie stosowne do wyniku tych ustaleń. W przedstawionych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.