IV SA/Wa 285/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi B. K. na rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego im. [...] I. stwierdza nieważność rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego im. [...] w części dotyczącej opisu granic Parku w punkcie 1 podpunkt 30 i 31 załącznika; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego F. C. z Kancelarii [...] z siedzibą w W. przy ul. [...] kwotę 500 (pięćset) złotych oraz kwotę 110,00 (sto dziesięć) złotych stanowiącą 22 % podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. B. K. w dniu 27 listopada 2008 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozporządzenie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego im. [...] (Dz. Urz. Woj. [...]). Przed wniesieniem skargi, w dniu 27 października 2008 r. skierowała do Wojewody [...] wezwanie do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego, powołując się na pogląd prawny wyrażony w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2008 r. (IV SA/Wa 1338/08). Odpowiedzi na to wezwanie udzielił jej Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W., uznając żądania skarżącej za bezzasadne i pozbawione racji prawnych (pismo z dnia 11 grudnia 2008 r.). W skardze B. K. wniosła o stwierdzenie nieważności części przedmiotowego rozporządzenia w zakresie, w jakim pozostawiono w granicach Parku część działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...], [...], [...], będących jej własnością. Ponadto skarżąca zakwestionowała zgodność z prawem nr 1 punktu 1 podpunktu [...] i [...] załącznika do tego rozporządzenia, twierdząc, iż nieprecyzyjnie określono w nim przebieg granic Parku. W ocenie skarżącej, Wojewoda [...] niedokładnie określił również granice obszaru otuliny Parku (pkt II załącznika), czym naruszył art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.). Skarżąca podniosła, iż dotychczasowy przebieg sprawy wskazuje ponadto na naruszenie przez Wojewodę zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności (art. 6 i 7 k.p.a.) oraz zasady zaufania obywatela do państwa (art. 8 k.p.a.). W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż pozostawienie w granicach Parku jakiejś nieokreślonej części działki nr [...] rażąco narusza jej interes prawny oraz jest sprzeczne z zobowiązaniem Wojewody [...] wyrażonym w piśmie z dnia 7 lutego 2000 r. do wyłączenia całej działki z granic Parku. Jej zdaniem, w zaskarżonym rozporządzeniu nie zostały podane żadne parametry pozwalające na wyznaczenie granicy pomiędzy częścią działki znajdującą się w Parku, a częścią położoną w jego otulinie. W ocenie skarżącej, teren działki jest jednorodny i pomimo jej licznych wniosków Wojewoda nigdy nie wskazał kryteriów, ani dowodów i ekspertyz rzekomo różnicujących działkę. Skarżąca podniosła, iż cała działka – jako zdewastowana brzozowa samosiejka (przed 1939 r. podzielona na działki budowlane) pozbawiona jest szczególnych wartości przyrodniczych i nie ma żadnych wartości historycznych czy kulturowych. Pozostawienie tej nieruchomości w granicach Parku jest sprzeczne z art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oraz § 1 pkt 1 zaskarżonego rozporządzenia, w którym zawarto definicję parku krajobrazowego. Skarżąca wskazała również, iż jej działka usytuowana jest na terenie zurbanizowanym, w pełni uzbrojonym i zabudowanym domami mieszkalnymi. Jest ona częścią osiedla mieszkaniowego "S.", a nie częścią lasu. Zaskarżone rozporządzenie narusza jej prawo własności, gdyż pod pozorem ochrony przyrody ogranicza jej możliwość dysponowania swoją własnością, co ma wpływ na jej wartość rynkową. W piśmie procesowym z dnia 22 czerwca 2009 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, iż nieruchomości skarżącej oznaczone numerami [...] i [...] znajdują się w otulinie Parku, a największa nieruchomość nr [...] znajduje się w granicach Parku, lecz nie wiadomo jak ta granica przebiega. Opis granic Parku zawarty został w punkcie 1 podpunkcie [...] i [...] załącznika do rozporządzenia. Wynika z niego, że granica przebiega po granicy lasu, w kierunku wschodnim, północnym, północno-wschodnim, do ulicy osiedlowej wzdłuż strefy funkcjonalnej P1 (ppkt [...]) i po zachodniej stronie ulicy między osiedlem a lasem w kierunku południowym do drogi bez nazwy (ppkt [...]). Strona skarżąca zauważyła, iż powyższe wytyczenie granic spowodowało powstanie dwóch odrębnych stanowisk władz w tej sprawie. Wojewoda [...] w piśmie z dnia 23 października 2002 r. wyjaśnił skarżącej, iż "w wyniku uprawomocnienia się Rozporządzenia nr [...] (poprzednika rozporządzenia nr [...]) około ¼ nieruchomości (działki nr [...]) znalazła się poza granicami Parku". Pełnomocnik wskazał, iż jest to obszar o powierzchni około 4 602 m2. Natomiast w piśmie z dnia 29 grudnia 2004 r. Naczelnik Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. [...] stwierdził, że "na podstawie załączonej kserokopii mapy granic [...] Parku Krajobrazowego możemy tylko domniemywać, że część działki [...] wyłączonej z granicy powyższego parku składa się z dwóch nowoutworzonych działek numer [...] (o pow. 1566 m kw.) i [...] (o pow. 1205 m kw.) o łącznej powierzchni 2 771 m kw." Pełnomocnik skarżącej podkreślił ponadto, że w piśmie z dnia 7 lutego 2000 r. Wicewojewoda [...] stwierdził, iż wejście w życie nowelizacji Rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego wyłączy działkę skarżącej ([...]) z granic Parku na rzecz jego otuliny, a zatem już od 2000 r. organ ten miał świadomość, że nie ma potrzeby przeprowadzania granicy Parku przez nieruchomość skarżącej. Również Naczelny Architekt W. w piśmie z dnia 25 lipca 2003 r. stwierdził, że pozostawienie działki o nr ewid. [...], będącej własnością B. K. jako terenu leśnego, publicznie dostępnego bez prawa zabudowy jest nieuzasadnione ze względu na jej położenie (wzdłuż ul. [...]) w terenie zurbanizowanym, w pełni uzbrojonym oraz zabudowanym domami mieszkalnymi. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, istniejący stan niepewności godzi w interes prawny B. K., gdyż jest ona pozbawiona możliwości rozporządzenia swoją własnością. Dysponuje ona dokumentami urzędowymi, które są ze sobą sprzeczne oraz zapewnieniami władz, iż nie ma konieczności, aby granica Parku przebiegała przez jej nieruchomość. W ocenie pełnomocnika skarżącej, uwzględnienie skargi spowoduje, że właściwy wojewoda wystąpi na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody do właściwej rady gminy z nowym projektem przebiegu granicy Parku, który będzie wyłączał z Parku nieruchomość skarżącej oznaczoną numerem [...]. Na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności podpunktu [...] i [...] załącznika do rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] w zakresie przebiegu granic Parku przez działki skarżącej (k. 132). W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia 10 lutego 2009 r. W piśmie tym wskazano, iż [...] Park Krajobrazowy został ustanowiony uchwałą Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] grudnia 1987 r. (Dz. Urz. Woj. [...]) w okresie, gdy nieruchomość skarżącej stanowiła grunt leśny, a nie budowlany. Wydawane w okresie późniejszym rozporządzenia Wojewody [...] dotyczące tego Parku były jedynie nowelizacją związaną ze zmianami ustawy o ochronie przyrody. Ustanowienie parku krajobrazowego nie ograniczało praw skarżącej, gdyż była ona właścicielem gruntu leśnego, a nie gruntu budowlanego. Organ podkreślił, iż dotychczasowe działania, podjęte w związku z licznymi wystąpieniami skarżącej, stanowiły realizację obietnicy zawartej w piśmie Wojewody z dnia 7 lutego 2000 r. W wyniku nowelizacji rozporządzenia Wojewody [...] dotyczącego [...] Parku Krajobrazowego część działki skarżącej o nr ewid. [...] została wyłączona z granic Parku na rzecz jego otuliny. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia 16 kwietnia 2004 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego im. [...] na okres 20 lat pozostała część działki znalazła się w granicach jednostki osadniczej, na terenie której dopuszczono ekstensywną zabudowę mieszkaniową. Zdaniem organu, w wyniku tych zmian sytuacja prawna nieruchomości skarżącej stanowiących teren leśny bez prawa zabudowy uległa więc polepszeniu, a nie pogorszeniu. Odnosząc się do zarzutu nieprecyzyjnego określenia granic parku, organ wskazał, iż działka o nr ewid. [...] z obrębu [...] powstała w wyniku przeprowadzenia w 1997 r. podziału działki o nr ewid. [...]. Działka ta została następnie podzielona na działki o nr ewid. [...], [...] i [...]. Działki o nr ewid. [...], [...], [...], [...] znajdują się w otulinie [...] Parku Krajobrazowego, będącej jednocześnie terenem [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Pozostała część terenu tj. działka nr [...] znajduje się w granicach [...] Parku Krajobrazowego w strefie jednostki osadniczej. W odniesieniu do zarzutów skarżącej dotyczących braku walorów przyrodniczych na terenie należącej do niej działki nr [...], organ potwierdził, iż znajdujący się na tej działce las jest w słabej kondycji zdrowotnej, cały teren jest znacznie zaśmiecony, podlega dużej penetracji, gdyż istnieją ślady po nielegalnym wyrębie rosnących tam drzew. Zdaniem organu, to na skarżącej spoczywa jednak – wynikający z ustawy o lasach - obowiązek pielęgnowania i ochrony lasu. Jej opinia na temat walorów przyrodniczych tego terenu jest subiektywną opinią osoby, która pragnie zabudować nieruchomość w sposób bardziej intensywny niż jest to dopuszczalne w planie ochrony Parku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). W ocenie Sądu, skarga B. K. jest zasadna, albowiem część uregulowań zawartych w załączniku do zaskarżonego rozporządzenia Wojewody [...] narusza prawo. Postawę prawną zaskarżenia przedmiotowego rozporządzenia Wojewody [...] do sądu administracyjnego stanowił art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 80, poz. 872 z późn. zm.). Ustawa ta została uchylona na mocy art. 82 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206) z dniem 1 kwietnia 2009 r., lecz jej przepisy obowiązywały w dacie wniesienia skargi tj. 27 listopada 2008 r. Zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Obecnie podstawę prawną wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego wydany przez wojewodę stanowi art. 63 ust. 1 o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie skarżąca w dniu 27 października 2008 r. skierowała do Wojewody [...] wezwanie do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego, powołując się na pogląd prawny wyrażony w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2008 r. (IV SA/Wa 1338/08). Wezwanie to było bezskuteczne, albowiem organ, który wydał zaskarżone rozporządzenie tj. Wojewoda [...] nie udzielił jej odpowiedzi na to wezwanie. Odpowiedź na to wezwanie skierował do skarżącej inny organ - Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. (pismo z dnia 11 grudnia 2008 r.), który uznał to wezwanie za bezzasadne i pozbawione racji prawnych. W związku z tym, że przepisu ustawy o administracji rządowej w województwie nie przewidywały szczególnego terminu na wniesienie skargi na akt prawa miejscowego wydany przez wojewodę, w sprawie tej zastosowanie ma ogólny przepis art. 53 § 2 p.p.s.a., który stanowi, iż w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W niniejszej sprawie organ, który wydał zaskarżony akt nie udzielił skarżącej odpowiedzi na jej wezwanie z dnia 27 października 2008 r. Skarżąca, wnosząc skargę do Sądu w dniu 27 listopada 2008 r. zachowała więc termin sześćdziesięciu dni, o którym mowa w powołanym przepisie. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż spełniła ona wszystkie warunki formalne wniesienia skargi na przedmiotowe rozporządzenie. Z treści przepisu art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie wynika, że przesłanką dopuszczalności skargi, otwierającą drogę do jej merytorycznego rozpoznania jest naruszenie przez organ przepisami zaskarżonego aktu prawa miejscowego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Jest to przepis szczególny w stosunku do art. 50 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Legitymowaną do zaskarżenia aktu prawa miejscowego ustanowionego przez wojewodę jest osoba, która wykaże nie tylko istnienie jej interesu prawnego w zaskarżeniu tego aktu, ale ponadto naruszenie jej interesu prawnego lub uprawnienia tym aktem. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie skarżąca wykazała, iż zaskarżone rozporządzenie Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. narusza jej interes prawny wynikający z prawa własności działki o nr ewid. [...]. Treść prawa własności określa art. 140 k.c., który stanowi, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Bezspornym w tej sprawie jest fakt, iż co najmniej część działki skarżącej oznaczonej numerem [...] znajduje się w granicach [...] Parku Krajobrazowego, na terenie którego obowiązują zakazy określone w § 3 zaskarżonego rozporządzenia oraz ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wynikające z przepisów rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego im. [...] na okres 20 lat (Dz. Urz. Woj. [...]). W związku z powyższym, co najmniej część nieruchomości należącej do skarżącej podlega obowiązującym na terenie Parku ograniczeniom w wykonywaniu przez właściciela przysługującego mu prawa własności. Skarżąca ma więc interes prawny w zaskarżeniu do sądu administracyjnego przepisów rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., na mocy których włączono co najmniej część będącej jej własnością nieruchomości w granice [...] Parku Krajobrazowego. W ocenie Sądu, skarżąca wykazała ponadto, że jej interes prawny został naruszony uregulowaniami zawartymi w załączniku do rozporządzenia Wojewody, w którym nie określono dokładnie przebiegu granicy pomiędzy Parkiem a jego otuliną w tej części miejscowości W., w której znajdują się jej działki. W związku z tym skarżąca nie ma pewności, zwłaszcza co do tego, czy działka o numerze [...] w całości znajduje się granicach w Parku, czy też działka ta częściowo (i w jakiej części) położona jest na terenie Parku, a częściowo na terenie jego otuliny. Okoliczności te mają istotne znaczenie dla możliwości zagospodarowania przez właścicielkę tej działki, gdyż na obszarze Parku – w odróżnieniu do terenu jego otuliny - obowiązuje szereg ograniczeń, jeżeli chodzi o możliwość zabudowy i zagospodarowania nieruchomości. Skarżąca ma więc interes prawny w jednoznacznym ustaleniu stanu prawnego nieruchomości, będących jej własnością. Samo naruszenie interesu prawnego skarżącej zaskarżonym rozporządzeniem polegające na ograniczeniu jej prawa własności nie przesądza jeszcze o wadliwości tego aktu. Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też powołany powyżej przepis art. 140 k.c. Podkreślić należy, iż Sąd uwzględnia skargę na akt prawa miejscowego naruszający interes prawny skarżącego poprzez ograniczenie możliwości wykonywania przez niego prawa własności tylko w wypadku, gdy naruszenie to zostało dokonane przez organ wydający ten akt sprzecznie w prawem powszechnie obowiązującym. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.). Zgodnie z art. 16 ust. 3 zdanie pierwsze tej ustawy utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Przepis ten przyznaje wojewodzie uprawnienie do utworzenia w drodze rozporządzenia parku krajobrazowego oraz do wprowadzenia na terenie tego parku określonych zakazów, wynikających z potrzeb jego ochrony. Wprowadzenie tych zakazów ma istotny wpływ na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości tworzących obszar parku krajobrazowego. Zaskarżonym rozporządzeniem Wojewoda [...] utworzył [...] Park Krajobrazowy im. [...], uznając, iż obszar znajdujący się w granicach tego Parku powinien być chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju (§ 1 pkt 1 tego rozporządzenia). W ocenie Sądu, rozporządzenie to narusza prawo w części, w której określa przebieg granic Parku na obszarze Miasta W. [...], na terenie, na którym znajdują się działki skarżącej (pkt 1 ppkt [...] i [...] załącznika do rozporządzenia). Zgodnie z tymi przepisami, granica Parku przebiega po granicy lasu, w kierunku wschodnim, północnym, północno-wschodnim, do ulicy osiedlowej wzdłuż strefy funkcjonalnej P1 (ppkt [...]) oraz po zachodniej stronie ulicy między osiedlem a lasem w kierunku południowym do drogi bez nazwy. Zdaniem Sądu, treść tych przepisów jest niejednoznaczna i nie pozwala na ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości, w którym miejscu w terenie przebiega granica Parku. Rozporządzenie nie zawiera żadnego załącznika graficznego, który obrazowałby przebieg tej granicy. W punkcie 1 podpunkcie [...] załącznika organ ustalił, iż granica Parku przebiega po granicy lasu, w kierunku wschodnim, północnym, północno-wschodnim, do ulicy osiedlowej wzdłuż strefy funkcjonalnej P1. Z treści rozporządzenia nie wynika, co należy rozumieć przez "strefę funkcjonalną P1", akt ten nie zawiera ani żadnego słowniczka, ani odesłania do innego aktu normatywnego, w którym zawarta byłaby definicja tego pojęcia. Wskazane przepisy załącznika do rozporządzenia posługują się również nieprecyzyjnymi określeniami "droga osiedlowa" i "droga bez nazwy". Na podstawie tego opisu granic nie można jednoznacznie stwierdzić, czy pod pojęciem "drogi osiedlowej" należy rozumieć ulicę [...], przy której położone są nieruchomości skarżącej, czy jakąś inną drogę, która nie ma nadanej nazwy, skoro organ tej nazwy nie wymienił. Dla porównania wskazać można, iż inne przepisy zawarte w załączniku do przedmiotowego rozporządzenia, określają przebieg granicy Parku w większości po liniach poszczególnych ulic, wskazując ich nazwy, ewentualnie po granicach konkretnie oznaczonych numerami ewidencyjnymi działek, a więc w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wyprowadza się w drodze wykładni tego przepisu szereg szczegółowych zasad państwa prawnego, w tym m.in. zasadę jawności i jasności prawa (podobnie P. Winczorek "Komentarz do Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.", Warszawa 2008, s.19). W wyroku z dnia 11 stycznia 2000 r. (OTK 2000/1/2) Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż jednym z istotniejszych elementów składających się na zasadę państwa prawnego jest zasada przyzwoitej legislacji, w tym - wymaganie określoności przepisów, które "muszą być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny" (L. Garlicki, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, 1999, nr 6, s. 124). Od razu trzeba podkreślić, że standard ten wymagany jest "zwłaszcza, gdy chodzi o ochronę praw i wolności oraz o sytuacje, gdy istnieje możliwość stosowania sankcji wobec obywatela". W wyroku z dnia 21 marca 2001 r. (OTK 2001/3/51) Trybunał Konstytucyjny podkreślił: "Z zasady określoności wynika, że każdy przepis prawny winien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego - dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych nie budzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw tak, by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie". W ocenie Sądu, w świetle tych kryteriów należy uznać, że Wojewoda [...], stanowiąc przepisy zawarte w punkcie 1 podpunktach [...] i [...] załącznika do zaskarżonego rozporządzenia naruszył zasadę przyzwoitej legislacji, a zwłaszcza zasadę określoności prawa. Treść tych przepisów nie jest zrozumiała ani dla Sądu, ani dla skarżącej, która jest adresatką zakazów i ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nałożonych na nią w konsekwencji włączenia całości lub jakiejś nieokreślonej części jej nieruchomości w granice Parku. Tym samym przepisy te należy uznać za sprzeczne z art. 2 Konstytucji RP, jak również z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, który uprawnia wojewodę do określenia przebiegu granicy parku krajobrazowego. Jak trafnie wykazała skarżąca, konsekwencją ustalenia granic Parku w sposób niejasny i niejednoznaczny jest fakt, iż Wojewoda [...] oraz Naczelnik Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta W. [...] udzielali jej sprzecznych informacji, co do obszaru, należących do niej działek, który został wyłączony z granicy Parku. Wskazać należy ponadto, iż w odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], podtrzymując stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. zawarte w piśmie z dnia 10 lutego 2009 r., wyraził jeszcze inny pogląd, iż w granicach [...] Parku Krajobrazowego w strefie jednostki osadniczej znajduje się w całości działka nr [...], zaś pozostałe działki skarżącej znajdują się w otulinie. Stanowisko to budzi wątpliwości w świetle przepisu punktu 1 podpunktu [...] załącznika do rozporządzenia nr [...], który stanowi, iż granica Parku przebiega po granicy lasu, w kierunku wschodnim, północnym, północno-wschodnim, do ulicy osiedlowej wzdłuż strefy funkcjonalnej P1. Z twierdzeń Wojewody wynika natomiast, iż działki oznaczone numerami [...] i [...] znajdują się w otulinie Parku, a granicząca z nimi od strony południowej działka numer [...] położona jest w całości w granicach Parku. Wynika z tego, że na tym terenie granica pomiędzy Parkiem a jego otuliną przebiega wzdłuż granicy działek [...] i [...]. Niezasadne są zarzuty skarżącej dotyczące naruszenie przez Wojewodę zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności (art. 6 i 7 k.p.a.) oraz zasady zaufania obywatela do państwa (art. 8 k.p.a.). Z treści art. 1 k.p.a. wynika bowiem, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do procedury stanowienia aktów prawa miejscowego przez wojewodę. Wojewoda [...], po dokonaniu uzgodnienia z właściwą miejscową radą gminy w trybie art. 16 ust. 4 o ochronie przyrody, powinien ponownie ustalić granicę [...] Parku Krajobrazowego na odcinku, którego dotyczyły przepisy punktu 1 podpunktów [...] i [...] załącznika do rozporządzenia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. Przebieg tej granicy powinien zostać opisany w sposób jasny i nie budzący wątpliwości, co do tego, które nieruchomości, i ewentualnie w jakiej części tworzą [...] Park Krajobrazowy. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.