IV SA/Wa 285/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2010 r. sprawy ze skarg Ogólnopolskiego T. z siedzibą w G. i Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania - oddala skargi - Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Prezydent W. , na podstawie art. 97 § 2 Kpa podjął z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek Przedsiębiorstwa W. Sp. z o.o. dotyczący wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych, wielorodzinnych z garażem podziemnym i zielenią parkową, na działce ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. , Dzielnica M. . W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż w trakcie prowadzonego postępowania organ administracji publicznej, w oparciu o treść art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zażądał od inwestora, dołączenia do akt sprawy dokumentu stwierdzającego prawny dostęp dla nieruchomości objętej wnioskiem do drogi publicznej- ul. [...] . Pomimo dwukrotnego wezwania żądane dokumenty nie zostały dołączone. W wyniku powyższego, decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Prezydent W. umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. Od decyzji tej odwołał się wnioskodawca- Przedsiębiorstwo W. Sp. z o.o. załączając równocześnie dokumenty w postaci pisma Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. z dnia 5 stycznia 2007 r. zaświadczającego o dostępie terenu przedmiotowej inwestycji do drogi publicznej. Rozpoznając powyższe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2006 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W związku z powyższym, w dniu 5 marca 2007 r. inwestor skorygował granice wniosku wskazując, iż dojazdu do terenu inwestycji będzie odbywał się od ul. [...]. W dniu 22 stycznia 2008 r. wpłynęło do organu pismo Biura Gospodarki Nieruchomościami informujące, iż sporządzone przez Biuro pismo z dnia 5 stycznia 2007 r., zaświadczające o dostępie przedmiotowej inwestycji do drogi publicznej, jest nieaktualne, z uwagi na błąd w oznaczeniu obrębu działki nr ew. [...], przez którą planowano dojazd od ul. [...] . Ze względu na brak dokumentu stwierdzającego prawny dostęp nieruchomości objętej wnioskiem do drogi publicznej, inwestor w dniu 14 lutego 2008 r. wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie. W dniu 10 marca 2008 r. Prezydent W. uwzględniając wniosek inwestora wydał postanowienie na podstawie art. 98 § 1 Kpa, którym zawiesił prowadzone postępowanie. W dniu 2 grudnia 2008 r. inwestor- Przedsiębiorstwo W. Sp. z o.o. zmodyfikował poprzednią korektę wniosku, w części dotyczącej dojazdu do działki nr ew. [...] od ul. [...] , argumentując to cofnięciem oświadczenia Biura Gospodarki Nieruchomościami z dnia 5 stycznia 2007 r., a jednocześnie powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące, że ,, ...za wystarczający tytuł do korzystania z drogi wewnętrznej w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy tego typu drodze." W zmodyfikownym wniosku inwestor powracając ponownie do koncepcji dojazdu do terenu inwestycji od ul. [...] wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania. Zażalenie na postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2009 r. złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa ,,M. " z siedzibą w W. oraz O. Zdaniem Spółdzielni podjęcie zawieszonego postępowania rażąco narusza art. 97 § 2 Kpa, bowiem w jej ocenie nie zaszły żadne okoliczności, które pozwoliłyby organowi stwierdzić, że ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie. Według Spółdzielni, wnioskodawca dalej nie legitymuje się dokumentem stwierdzającym prawny dostęp nieruchomości objętej wnioskiem do drogi publicznej, co z kolei oznacza, że organ pierwszej instancji winien odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Modyfikacja złożonego wniosku polegająca na wskazaniu, iż dostęp do drogi publicznej będzie odbywał się od strony ul. [...] , zdaniem zażalającej się, winna znaleźć swoje odzwierciedlenie nie przez zmianę wniosku, lecz poprzez wystąpienie z nowym wnioskiem. W zażaleniu O. podniesiono natomiast, iż zaskarżone postanowienie zostało skierowane do podmiotów nie będących stronami podjętego postępowania, tj.: do Biura Gospodarki Nieruchomościami, Geodezji i Katastru w Urzędzie W. , jak również do Delegatury tego biura w Dzielnicy M. , co stanowi ich zdaniem, przesłankę do stwierdzenia jego nieważności, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Ponadto wskazano, iż zakres ( przedmiot) zawieszonego w dniu 10 marca 2008 r. postępowania różni się w sposób istotny od zakresu postępowania, które zostało podjęte zaskarżonym postanowieniem. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2009 r., nie znajdując podstaw do jego uchylenia. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu O. organ odwoławczy wyjaśnił, iż w niniejszym postępowaniu Biuro Gospodarki Nieruchomościami, Geodezji i Katastru w Urzędzie W. oraz Delegatura tego biura w Dzielnicy M. nie są stronami postępowania. Podmiotom tym, jako jednostkom organizacyjnym Urzędu W. przekazano jedynie informacje o wydanym postanowieniu, co nie może w ocenie organu, skutkować stwierdzeniem, iż podmiotom tym przyznano status strony w toczącym się postępowaniu. Ponadto wskazano, że wbrew twierdzeniom wnoszącego zażalenie, nie zmienił się zakres przedmiotowego postępowania. Wyjaśniono, iż inwestor ma prawo do modyfikowania lub uzupełnienia wniosku dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy, z którego to prawa inwestor korzystał już we wcześniejszych etapach postępowania. Za bezzasadne uznano również zarzuty zgłoszone przez Spółdzielnie Mieszkaniową ,,M. ", wskazujące iż zadaniem toczącego się postępowania w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania jest wyjaśnienie kwestii dostępu nieruchomości objętej wnioskiem do drogi publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż podjęcie postępowania zawieszonego w trybie art. 98 § 1 Kpa, tj. na wniosek strony, następuje zgodnie z art. 98 § 2 Kpa na żądanie strony- inwestora, którego wola jest wystarczającym czynnikiem realizującym przesłankę podjęcia zawieszonego postępowania. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa ,,M. " oraz O. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje skargi skarżący powtórzyli w większości zarzuty zawarte w zażaleniach na postanowienie organu pierwszej instancji, które oparte zostały na następujących podstawach: Spółdzielnia Mieszkaniowa ,,M. " zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 97 § 2 Kpa, poprzez błędne przyjęcie przez organy orzekające w niniejszej sprawie, iż ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. W ocenie skarżącej Spółdzielni, faktyczną przyczyną zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy był i jest brak dostępu działki o nr ew. [...] do grogi publicznej. W takiej sytuacji, zdaniem skarżącej, bez znaczenia jest, czy postępowanie zostało zawieszone z urzędu, czy na wniosek strony. Podjęcie zawieszonego postępowania byłoby natomiast możliwe jedynie wtedy, gdyby zaistniały okoliczności, które pozwoliłyby organowi stwierdzić, że ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. Zdaniem skarżącej nawet gdyby wnioskodawca nie złożył wniosku o zawieszenie postępowania, to i tak winno ono zostać zawieszone z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Tym zagadnieniem wstępnym, w ocenie strony skarżącej, jest kwestia dojazdu do przedmiotowej działki. Brak natomiast dokumentów stwierdzających prawny dostęp nieruchomości objętej wnioskiem do drogi publicznej, choćby przez wykazanie, iż nieruchomość pozostająca w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni została obciążona np. służebnością drogi koniecznej, tak aby możliwy był dostęp przez nią do drogi publicznej, wskazuje, iż wnioskodawca nie legitymuje się stosownymi dokumentami. O. wskazało natomiast, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7 Kpa, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, co z kolei miało istotny wpływ na wynik podjętego rozstrzygnięcia. Podobnie jak w zażaleniu podkreśliło, iż postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania odnosiło się do wniosku o innym zakresie niż wniosek złożony w dacie zawieszonego postępowania. W ocenie skarżącego przywołana różnica dotyczy całkowicie innego niż uprzednio rozwiązania dostępu do drogi publicznej. W przedstawionej sytuacji, zdaniem skarżącego, organ prowadzący postępowanie powinien wszcząć nowe postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, nie zaś podejmować zawieszone postępowanie, które dotyczyło pierwotnego wniosku. W ocenie skarżącego procedura zawieszenia postępowania na żądanie strony, opisana w art. 98 § 1 Kpa nie może służyć stronie do dokonywania, w trakcie zawieszonego postępowania żadnych, a tym bardziej istotnych zmian w zakresie zgłoszonego wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargi wniosło o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Rozpatrywane pod tym względem skargi nie zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji nie narusza prawa. W rozpatrywanej sprawie na uwagę zasługuje przede wszystkim fakt, iż podstawą zawieszenia w dniu [...] marca 2008 r. postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji był wniosek inwestora- Przedsiębiorstwa W. Sp. z o.o., złożony w dniu 12 lutego 2008 r. w trybie art. 98 §1 Kpa. Należy mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 98 § 1 Kpa organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu (fakultatywne zawieszenie postępowania). Jednakże w doktrynie przyjmuje się, że w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 98 §1 Kpa (wniosek o zawieszenie postępowania pochodzi od strony, na której żądanie zostało ono wszczęte, brak sprzeciwu innych stron, zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu), organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić postępowanie. Organ nie jest uprawniony do oceny czy żądanie zawieszenia postępowania jest zasadne. Postanowieniem Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2009 r., a następnie utrzymującym je w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2009 r. podjęto postępowanie na wniosek strony wnioskującej o jego zawieszenie. Postępowanie administracyjne zawieszone na podstawie art. 98 § 1 Kpa podejmowane jest wyłącznie na żądanie strony i to nie tylko tej, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte i zawieszone. Ponieważ postępowanie administracyjne zostało zawieszone na podstawie art. 98 §1 Kpa, to jego podjęcie mogło nastąpić na podstawie art. 98 § 2 Kpa, a nie jak błędnie w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2009 r. wskazał Prezydent W. art. 97 § 2 Kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w zaskarżonym postanowieniu skorygowało to uchybienie, wskazując w uzasadnieniu postanowienia art. 98 § 2 Kpa jako będący podstawą podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Należy jednocześnie podkreślić, iż wywody skargi Spółdzielni Mieszkaniowej ,,M. ", jak można sądzić nie rozróżniają zawieszenia obligatoryjnego ( art. 97 § 1 Kpa) od fakultatywnego ( art. 98 § 1 Kpa). Różnica ta jest oczywista, a najbardziej artykułują ją skutki. Otóż w razie zawieszenia postępowania na żądanie stron - jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Zawieszenie obligatoryjne takiego skutku natomiast nie wywołuje. Dodatkowo należy wskazać, co słusznie zauważył organ odwoławczy, iż ewentualna ocena spełnienia przez inwestora przesłanki z art. 61ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, nie mogła mieć miejsca w postępowaniu wpadkowym, jakim jest postępowanie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania. Ocena wypełnienia powyższej przesłanki winna natomiast znaleźć odzwierciedlenie w decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Tej kwestii, dotyczącej postępowania głównego, nie miał prawa badać organ orzekając w przedmiocie podjęcia zawieszonego na wniosek strony postępowania. Wbrew zatem stanowisku wyrażonemu zarówno w skardze jak i uprzednio złożonym przez Spółdzielnie Mieszkaniową ,,M. " zażaleniu, wyjaśnienie kwestii dostępu nieruchomości objętej wnioskiem do drogi publicznej, nie mogło mieć miejsca w trakcie postępowania wpadkowego, ostatecznie zatem nie mogło stanowić podstawy do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Uzasadnienia nie może również znaleźć, w ocenie orzekającego składu, argumentacja O. wskazująca, iż w trakcie prowadzonego postępowania inwestor nie ma prawa zmodyfikować złożonego pierwotnie wniosku w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jak słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, inwestor do czasu wydania decyzji o warunkach zabudowy ma prawo modyfikacji lub uzupełnienia wniosku dotyczącego wydania przedmiotowej decyzji. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, organ administracji publicznej jest związany wnioskiem inwestora, lecz związanie to nie ma charakteru bezwzględnego. W toku postępowania administracyjnego wniosek może być bowiem modyfikowany przez inwestora, a także w wyniku działań zainicjowanych przez organ administracji publicznej ( por. wyrko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 272/08, Lex nr 526580). Podzielić zatem należy stanowisko Kolegium, iż wobec złożenia przez inwestora wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, została wyczerpana przesłanka z art. 98 § 2 Kpa, a zatem zasadnym było podjęcie zawieszonego na wniosek strony postępowania przez organ pierwszej instancji, celem dalszego rozpatrzenia sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.