IV SA/Wa 285/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie: sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran sędzia WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. , po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o. w L. (dalej: skarżąca), uchyliło postanowienie Wójta Gminy W. z [...] października 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia grzebowisk zwłok zwierzęcych i ich części i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Pismem z 28 września 2020 r. skarżąca wniosła o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie grzebowisk zwłok zwierzęcych i ich części. Postanowieniem z [...] października 2020 r., znak: [...] , Wójt Gminy W. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. . Na to postanowienie w ustawowym terminie skarżąca złożyła zażalenie. Skarżąca w szczególności zakwestionowała zgodność z prawem ust. 1 pkt 5 załącznika nr 3 do uchwały Rady Gminy W. nr [...] , w oparciu o który wydano skarżone postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. , uchylając postanowienie organu pierwszej instancji, stwierdziło, że nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie. Stosownie do przepisu art. 61a K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Brak możliwości wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn" ma miejsce w sytuacjach niewymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych. W rozpatrywanej sprawie nie zaistniała żadna przesłanka do zastosowania przepisu art. 61a K.p.a. Po otrzymaniu wniosku skarżącej organ I instancji w istocie ocenił merytorycznie żądanie. Ustalił, że w przedstawionym stanie faktycznym nie jest spełniona przesłanka umożliwiająca wydanie zezwolenia. W tym stanie rzeczy organ I instancji nie miał uprawnionych podstaw, aby wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jeżeli więc w ocenie organu I instancji żądanie skarżącej było niezasadne z powodów merytorycznych, powinien był odmówić wydania stosownego zezwolenia na podstawie przepisów, w oparciu, o które takie zezwolenia są wydawane. [...] Sp. z o.o. wniosła skargę (błędnie zatytułowane sprzeciw) na postanowienie z [...] grudnia 2020 r., podnosząc, że organ odwoławczy nie odniósł się do treści zażalenia skarżącej, które dotyczyło niezgodności aktu prawa miejscowego z prawem obowiązującym w Rzeczypospolitej Polskiej. Uchwała Rady Gminny W. z [...] stycznia 2015 r. nr [...] dotyczy wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części. Załącznik nr 3 ww. uchwały dotyczy wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie prowadzenia grzebowiska zwłok zwierzęcych i ich części na terenie gminy W. . Ust. 1 pkt 5 ww. załącznika dotyczy wymaganej odległości grzebowisk od zabudowań mieszkalnych i innych obiektów. W polskim prawie nie ma przepisu nakazującego podłączenie do sieci wodociągowej nieruchomości znajdujących się w ich pobliżu. Jeśli wodociąg istnieje właściciel nieruchomości ma możliwość, a nie obowiązek podłączenia do niej. Zatem mieszkańcy ul. [...] w O. Starej mają możliwość, a nie obowiązek podłączenia do wodociągu znajdującego się przy ulicy, przy której mają swoje domy. Nikt zatem, tj. ani przedsiębiorca, który zamierza prowadzić grzebowisko zwłok zwierzęcych i ich części, ani urzędnik gminny nie mają prawa wymagać od nikogo podłączenia do sieci wodociągowej. Taki wymóg nie może być też częścią aktu prawa miejscowego. Tym samym, niezgodnym z prawem jest wymóg podłączenia do sieci wodociągowej opisany w uchwale Rady Gminy W. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] jako wymóg stawiany przedsiębiorcy zamierzającemu ubiegać się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie grzebowiska zwłok zwierzęcych i ich części (ust. 1 pkt 5 załącznika nr 3 ww. uchwały). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest zatem, według art. 61a § 1 K.p.a. wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przesłanki o charakterze przedmiotowym. Przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie. Do innych uzasadnionych przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy i przeprowadzenia dowodów. W innych przypadkach należy wszcząć postępowanie, bowiem dopiero czynności podejmowane we wszczętym postępowaniu stwarzają możliwość do zweryfikowania twierdzeń wnioskującego podmiotu co do zasadności jego żądania. W ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie uznał, że w tej sprawie nie wystąpiła przeszkoda do wszczęcia postępowania. Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części wymagane jest uzyskanie zezwolenia. Zezwolenia udziela, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce świadczenia usług. Pismem z 28 września 2020 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie grzebowisk zwłok zwierzęcych i ich części na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wójt Gminy W. odmówił wszczęcia postępowania, wskazując że wniosek skarżącej jest niezgodny z załącznikiem do uchwały Rady Gminy W. w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przez bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części. Nieprawidłowo Wójt Gminy W. w pierwszej kolejności dokonał szczegółowej analizy wniosku skarżącej o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie grzebowisk zwłok zwierzęcych i ich części w zakresie zgodności z uchwałą Gminy W. z [...] stycznia 2015 r. nr [...] odnośnie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o takie zezwolenie, zgromadził materiał dowodowy, który ocenił, a następnie odmówił wszczęcia tego postępowania, naruszając tym samym art. 61a § 1 K.p.a. W warunkach rozpoznawanej sprawy Wójt Gminy W. nie miał podstaw do zastosowania tego przepisu, dlatego że okoliczność, czy skarżąca spełnia wymogi do uzyskania zezwolenia wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego i merytorycznego rozpoznania sprawy. W takiej sytuacji organ pierwszej instancji powinien był wszcząć postępowanie administracyjne, przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i zgromadzić dowody, a następnie, w razie negatywnego wyniku postępowania, powinien zakończyć to postępowanie decyzją o odmowie udzielenia zezwolenia. Nie jest bowiem dopuszczalne, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego na podstawie art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Tym samym zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło postanowienie Wójta Gminy W. z [...] października 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Konsekwentnie, w przypadku uchylenia postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji nie jest właściwe postawienie w skardze zarzutów dotyczących niezgodności aktu prawa miejscowego z prawem obowiązującym w Rzeczypospolitej Polskiej, z tych względów, że wykluczone było ich zastosowanie, skoro organ pierwszej instancji nie wszczął postępowania administracyjnego. Dodatkowo należy podnieść, że przedmiotem kontroli w tej sprawie nie jest akt prawa miejscowego (uchwała Rady Gminy W. z dnia [...] 29 stycznia 2015 r. Nr [...] w sprawie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części), a postanowienie o uchyleniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy w tej sprawie nie jest uprawniony do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego. Jeżeli skarżąca uważa, że jej interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przy czym nie można pominąć, że uchwała Rady Gminy W. z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...] była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z [...] lutego 2015 r., a rozstrzygnięcie to podlegało ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z 24 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1220/15) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 1 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 36/16). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.