IV SA/Wa 2850/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Polskiego Z. w C. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie legalizacji urządzenia wodnego oddala skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. decyzją z [...] września 2012 r. - zaskarżoną skargą przez P. w C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uchylił decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2011 r. o odmowie legalizacji urządzenia wodnego i orzekł o legalizacji urządzenia wodnego - Małej Elektrowni Wodnej (MEW) posadowionej w granicach działki o nr ew. [...] obręb [...], na dwuprzęsłowej konstrukcji żelbetonowej z komorami turbin, zbudowanej wiatą o konstrukcji stalowej z blachy trapezowej. Stan sprawy przedstawia się następująco: M. L. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o legalizacji wykonanego bez pozwolenia wodnoprawnego urządzenia wodnego - Małej Elektrowni Wodnej - [...]. Po skompletowaniu dokumentacji wymaganej przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145), organ I instancji odmówił legalizacji urządzenia wodnego. Uznał, że: 1) urządzenia towarzyszące związane z realizacją MEW [...], tj. budowla żelbetonowa wlotowa, zbiornik retencyjny o pow. F=1,91 ha, kanał odprowadzający wody przepływające przez MEW, budowla żelbetonowa wylotowa, wykonane na podstawie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w związku z ich remontem nie podlegają legalizacji; 2) w przypadku MEW miejsce lokalizacji i moc elektrowni nie są zgodne z analiza przyjętą w "Koncepcji programowo-przestrzennej na budowę zbiornika wodnego we wsi [...], gmina [...] (lewy brzeg rzeki [...], km 33+550". MEW posadowiona na dwuprzęsłowej konstrukcji żelbetonowej z komorami turbin, zabudowana wiatą o konstrukcji stalowej nie znajduje się na mnichu upustowym zbiornika, a przed kanałem odprowadzającym. Nadto Łączna moc elektrowni przekracza moc przyjętą w ww. Koncepcji N=2,19 kW. Wobec powyższego urządzenie wodne MEW [...] niezgodne jest z zapisami decyzji Burmistrza Gminy i Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak [...] o warunkach zabudowy, a zatem lokalizacja urządzenia wodnego narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. L. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. - ponownie rozpoznając sprawę - uznał, że zachodzą przesłanki do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i zaskarżoną obecnie decyzją uchylił decyzję organu I instancji i na podstawie art. 64a i art. 4 ust. 4 ustawy Prawo wodne orzekł o legalizacji urządzenia wodnego - MEW [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że: 1) w decyzji Burmistrza poza niepełnym tytułem "Koncepcji ...", brak jest jakiejkolwiek wzmianki o lokalizacji, jak też mocy "możliwej" do zainstalowania elektrowni wodnej, która w istniejących warunkach poboru i zrzutu wody powodowałaby, że realizacja MEW byłaby ekonomicznie nieuzasadniona (bezcelowa) - poniesione koszty nie generowały zysków; 2) wydana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dotycząca zakresu prac związanych z prowadzonym przez inwestora remontem zbiornika, mających na celu powiększenie jego funkcji przeciwpowodziowych stworzyła możliwości i korzystne warunki do wykorzystania zbiornika dla celów małej elektrowni wodnej; 3) zmiana przepustu z rur betonowych Ø 0,8 m z obustronnymi zastawkami do piętrzenia oraz mnicha upustowego z leżakiem Ø 0,8 m (tj. urządzeń opisanych w Koncepcji) na budowle żelbetonowe o dużo większej przepustowości, pozwoliła na wykonanie MEW o mocy N= ok. 50-60 kW; 4) wykonane urządzenie daje spełnienie warunku opisanego w art. 126 ust 2 ustawy Prawo wodne, co daje inwestorowi upoważnienie do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód do celów energetycznych; 5) opisane w dokumentach poziomy lustra wody na jazie oraz w zbiorniku nie powodują negatywnego oddziaływania na osoby trzecie; 6) podjęcie przez inwestora działań służących poprawie stanu zasobów ryb m. in. poprzez wykonanie przepławki dla jazu w km 145+950 rzeki [...], jest działaniem korzystnym dla lokalnego środowiska wodnego; obowiązek ten powinien być nałożony w ww pozwoleniu przy uwzględnieniu czynników techniczno-ekonomicznych inwestora. P. w C. w skardze wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z [...] września 2012 r. o legalizacji urządzenia wodnego - Małej Elektrowni Wodnej (MEW) [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tj. nieprzeprowadzenie w sposób rzetelny, wyczerpujący i kompletny postępowania dowodowego dotyczącego ustalenia zakresu samowoli oraz wpływu na stan negatywnego oddziaływania na osoby trzecie oraz poprawienie stanu zasobu ryb; 2) art. 126 ust. 2 ustawy Prawo wodne, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji ustalenie, że wykonane urządzenie zapewni wykorzystanie potencjału hydroenergetycznego w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony (do tego niezbędna jest specjalistyczna ekspertyza, której nie sporządzono w niniejszej sprawie); 3) art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne w związku z art. 59 ust 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) poprzez ich błędne zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że w przedmiotowej sprawie pozwolenie wodnoprawne nie narusza ustaleń i decyzji określonych w tym przepisie. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z [...] września 2012 r. odpowiada prawu. Zaskarżona do Sądu decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a zatem ma charakter reformatoryjny. Organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i orzekł, co do istoty sprawy, tj. o legalizacji urządzenia wodnego Małej Elektrowni Wodnej (MEW) [...]. W myśl art. 64a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145), jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza dokumenty wskazane w art. 131 ust. 2 tej ustawy. Organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może wydać decyzję o legalizacji urządzenia wodnego, jeżeli lokalizacja tego urządzenia nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów art. 63 tej ustawy (ust. 2). W postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji o legalizacji urządzenia wodnego stosuje się przepisy art. 127 ust. 6-8 (ust. 4). Dokumentami, o których mowa w art. 131 ust 2 ustawy Prawo wodne są: 1) operat wodnoprawny, 2) decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzja o warunkach zabudowy, jeżeli jest ona wymagana - w przypadku wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego; 3) opis prowadzenia zamierzonej działalności sporządzony w języku nietechnicznym. Nadto w myśl art. 63 ustawy Prawo wodne przy projektowaniu, wykonywaniu oraz utrzymywaniu urządzeń wodnych należy kierować się zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zachowaniem dobrego stanu wód i charakterystycznych dla nich biocenoz, potrzebą zachowania istniejącej rzeźby terenu oraz biologicznych stosunków w środowisku wodnym i na terenach podmokłych (ust. 1). Budowle piętrzące powinny umożliwiać migrację ryb, o ile jest to uzasadnione lokalnymi warunkami środowiska (ust. 2). W ocenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. wszystkie z wymienionych warunków, niezbędne do zalegalizowania urządzenia wodnego, zostały spełnione. Ocenę tą podziela Sąd rozpoznający sprawę niniejszą. Z decyzji Burmistrza Gminy i Miasta Z. z [...] sierpnia 2006 r. nr [...] o warunkach zabudowy wynika, że została ona wydana dla zadania: zabudowa produkcyjna o funkcji: retencja wody - mała elektrownia wodna. Z warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego wynikających z analizy przeprowadzonej w ramach postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wynika, że linia zabudowy dla inwestycji winna być zakreślona 15 m od linii brzegowej rzeki [...], położonej na działce nr [...], wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni całego terenu winien wynosić 0,62, a nadto należy uwzględnić ustalenia zawarte w "Koncepcji programowo-przestrzennej na budowę zbiornika wodnego we wsi [...], gmina [...] (lewy brzeg rzeki [...], km 33+550)", opracowanej przez [...] T. S. Dalej w decyzji wskazano warunki wynikające z ochrony środowiska (pkt 4), ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 5), zasady ochrony interesów osób trzecich (pkt 6), linie rozgraniczające teren inwestycji (pkt 7), warunki wynikające z uzgodnień stosownie do art. 53 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pkt 8). Analizując treść przywołanej decyzji nie można przyjąć - jak chce tego skarżący - że ustalenia przyjęte w decyzji legalizacyjnej urządzenie wodne, jakim jest Mała Elektrownia Wodna [...], są sprzeczne z ww decyzją o warunkach zabudowy, a tym samym inwestycja nie spełnia wymagań, jakie stawia art. 64a ust. 2 Prawa wodnego, a także projektowany sposób korzystania z wody dla celów energetyki wodnej nie zapewni wykorzystania potencjału hydroenergetycznego w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony (art. 126 ust. 2 ustawy Prawo wodne). Po pierwsze, opracowana "Koncepcja programowo-przestrzenna na budowę zbiornika wodnego we wsi [...], gmina [...] (lewy brzeg rzeki [...], km 33+550)", nie może zastąpić decyzji o warunkach zabudowy w zakresie określającym lokalizację inwestycji. "Koncepcja (...)" ta nie ma charakteru wiążącego dla organu orzekającego w przedmiocie legalizacji urządzenia wodnego. Z decyzji o warunkach zabudowy wynika jedynie uprawnienie do jej uwzględnienia. Dalej zgodzić należy się z organem odwoławczym, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2006 r. kryterium lokalizacyjnego nie wskazuje, ponad oznaczenia linii rozgraniczających teren inwestycji oznaczonych na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy. Skoro sama decyzja ściśle nie określa lokalizacji MEW [...] (ponad linie rozgraniczające teren inwestycji) to nie można przyjąć, że faktyczne jej posadowienie sprzeczne jest z decyzją o warunkach zabudowy. Organ zobowiązany jest do zbadania zgodność inwestycji z warunkami zagospodarowania przestrzennego, określonymi w tym przypadku w decyzji o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2006 r. Nie jest natomiast zobowiązany do oceny takiej zgodności z dokumentem pn. "Koncepcja programowo-przestrzenna na budowę zbiornika wodnego we wsi [...], gmina [...] (lewy brzeg rzeki [...], km 33+550)", a przywołanej w decyzji o warunkach zabudowy. Po drugie, organ właściwy dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, jako organ wyspecjalizowany w zakresie prawa wodnego, ma wystarczającą wiedzę i kompetencje dla samodzielnego określenia zakresu samowoli, wpływ na stan negatywnego oddziaływania na osoby trzecie oraz stanu zasobu ryb, a także ustalenie, że wykonane urządzenie zapewni wykorzystanie potencjału hydroenergetycznego w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony. W tym zakresie dla rozstrzygnięcia sprawy nie jest niezbędne sporządzenie specjalistycznej ekspertyzy. Pracownicy Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej posiadają - zdaniem Sądu - niezbędny do realizacji ustawowych zadań (także zadań wynikających z ustawy Prawo wodne) zakres wiedzy specjalistycznej. Organ w sposób wyczerpujący wyjaśnił, że zakres prac związanych z prowadzonym przez inwestora remontem zbiornika, mających na celu powiększenie jego funkcji przeciwpowodziowych stworzył możliwości i korzystne warunki do wykorzystania zbiornika dla celów małej elektrowni wodnej. Nadto zmiana przepustu z rur betonowych Ø 0,8 m z obustronnymi zastawkami do piętrzenia oraz mnicha upustowego z leżakiem Ø 0,8 m na budowle żelbetonowe o dużo większej przepustowości, pozwoliła na wykonanie MEW o mocy N = ok. 50-60 kW. Podjęcie przez inwestora działań służących poprawie stanu zasobów ryb m. in. poprzez wykonanie przepławki dla jazu w km 145+950 rzeki [...], jest działaniem korzystnym dla lokalnego środowiska wodnego, a inwestycja nie powoduje negatywnego oddziaływania na osoby trzecie. Prace remontowe nie wyłączają możliwości legalizacji urządzenia wodnego. Zauważyć także należy, że z Operatu wodnoprawnego na legalizację urządzenia wodnego Małej Elektrowni Wodnej [...], sporządzonego we wrześniu 2011 r. wynika, że urządzenie wodne, jakim jest MEW położone jest w dolinie rzeki [...], w bezpośrednim jej sąsiedztwie, zarówno zbiornik jak i MEW nie będzie znacząco wpływać zarówno na wody powierzchniowe jak i podziemne, reżim wodny w dolinie zostanie utrzymany w stanie nienaruszalnym. Dodatkowo wpłynie pozytywnie na retencję gruntową w dolinie. Przepływ wody przez urządzenia MEW nie spowoduje zachwiania wzrostu roślinności i zwierząt żyjących w wodach rzeki [...]. Przepływ nienaruszalny jak i biologiczny są zapewnione przy pracy MEW. Przyjęcie stanowiska skarżącego zaprezentowanego w skardze, prowadziłoby do sytuacji, w której organ administracji publicznej wyposażony w ustawowe kompetencje do rozstrzygania w zakresie swojej właściwości, nie mógłby w istocie wydawać żadnych rozstrzygnięć, albowiem związany byłby opinią (stanowiskiem) określonego biegłego. Tymczasem organy administracji publicznej posiadają samodzielne kompetencje do działania w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Powołanie biegłego w toku postępowania administracyjnego może okazać się niekiedy niezbędne jednakże nigdy opinia taka nie pozbawia organu uprawnień do podejmowania decyzji. Stanowi ona jedynie części materiału dowodowego, podlegającego ostatecznie ocenie organu administracji publicznej orzekającego w danej sprawie. Podsumowując wskazać trzeba, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło, do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu postępowanie dowodowe, a następnie jego ocena zostały przeprowadzone w zgodzie z ww przepisami postępowania. Dowody zebrane przez organ były wystarczające do zalegalizowania urządzenia wodnego - Małej Elektrowni Wodnej (MEW) posadowionej w granicach działki o nr ew. [...] obręb [...], na dwuprzęsłowej konstrukcji żelbetonowej z komorami turbin, zbudowanej wiatą o konstrukcji stalowej z blachy trapezowej. Brak jest podstaw do twierdzenia, by w ustalonym w sprawie stanie faktycznym organ zobowiązany był zwrócić się do biegłego o wydanie opinii na podstawie art. 84 § 1 K.p.a. Tym samym Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o przepisy wskazane w skardze i w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] września 2012 r. nie narusza prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jak również innych przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.